202004.29
0
0

Contribución para financiar la lucha contra el COVID-19 en la Municipalidad de Castelli: Rechazo de una medida cautelar destinada a impugnar su cobro

GASTÓN VIDAL QUERA

Adelantamos la presente colaboración donde se analiza una sentencia judicial respecto a una contribución extraordinaria establecida por una Municipalidad para contar con fondos para luchar contra la pandemia y los gastos excepcionales en salud que la misma presente, que permite comentar, además de la resolución judicial del tema y en el contexto actual en que se dicta, los siguientes temas: a) especie tributaria reclamada; b) respecto a los requisitos formales que tienen que cumplir los municipios para crear nuevos recursos tributarios; y c) la doctrina jurisprudencial en materia de medidas cautelares para suspender el cobro de los tributos.

I – LOS TRIBUTOS “EXTRAORDINARIOS”

En épocas de normalidad, rige el sistema tributario de cada país conformado por sus tributos “ordinarios”, pero cuando ocurren situaciones excepcionales de tipo económica, social o de salud, como el caso de la pandemia del Coronavirus (COVID-19), los Estados tienen la necesidad de contar con mayores recursos, y es por ello que establecen o crean tributos “extraordinarios”. Los tributos extraordinarios son aquellos que se establecen en forma excepcional para obtener recursos en forma inmediata o para paliar determinada situación que debe afrontar un Estado(1). Todos los niveles de gobierno, Estado Nacional, provincias y municipios se plantean la necesidad de recaudar tributos extraordinarios para afrontar la crisis económica y sanitaria que acarrea esta pandemia del COVID-19(2). Muchos impuestos se han establecido en forma extraordinaria en nuestro país y con el tiempo han permanecido en el sistema tributario.(3)

En esta colaboración se analizará una sentencia judicial(4) respecto a una contribución extraordinaria establecida por una Municipalidad para contar con fondos para luchar contra la pandemia y los gastos excepcionales en salud que la misma presente, que nos permite comentar, además de la resolución judicial del tema y en el contexto actual en que se dicta, los siguientes temas: a) la especie tributaria reclamada; b) respecto a los requisitos formales que tienen que cumplir los municipios para crear nuevos recursos tributarios; y c) la doctrina jurisprudencial en materia de medidas cautelares para suspender el cobro de los tributos.

II – LOS HECHOS DEL CASO

Un diputado provincial inició una medida cautelar autónoma o anticipada ante la justicia contencioso administrativa con la finalidad de impugnar una contribución municipal extraordinaria para la conformación de un fondo por emergencia sanitaria para ser utilizado a raíz de la crisis generada por la pandemia del Coronavirus, que se les exige a los contribuyentes de la tasa por servicios especiales urbanos, ya que es un concepto que se exige en la boleta de esa tasa. La base imponible está constituida por el número de hectáreas de los predios alcanzados por el servicio y que serán contribuyentes de la tasa: a) los titulares de dominio de inmuebles rurales con exclusión de los nudos propietarios respecto a productores de 50 hectáreas en adelante, b) los usufructuarios, c) los poseedores a título de dueño, d) los condóminos, e) las sociedades de hecho que actúen como unidad económica con administración conjunta. Se invoca que la fuente normativa de la contribución serían dos decretos del Intendente, posteriormente ratificados por el Concejo Deliberante.

Al presentar su informe, previo al dictado de una medida cautelar, el Municipio sostuvo que los decretos fueron dictados “ad-referendum” del Concejo Deliberante, y de su posterior resolución por parte de la Asamblea de Mayores Contribuyentes que se llamó a sesionar que fue aprobada mayoritariamente, sin oposición de vecinos del Municipio.

III – LA RESOLUCIÓN JUDICIAL: EL RECHAZO DE LA MEDIDA CAUTELAR

La sentencia del 14/4/2020 rechaza la medida cautelar solicitada.

El primer aspecto que se analiza es la legitimación pasiva del diputado que se presentó “…en su carácter de Diputado de la Provincia de Buenos Aires, como representante del pueblo que lo ha elegido…”. Surge del fallo que el accionante no tiene campos ni domicilio en el ejido municipal, por lo que no está alcanzado por la contribución cuestionada, con lo que no tendría legitimación activa, no obstante lo cual, al invocar que es la Cámara de Diputados la que debe crear los tributos y que el Municipio se ha extralimitado, el juez pasa a resolver el planteo cautelar.

Asimismo, recuerda que toda medida cautelar contra actos legislativos y de acuerdo al Código Contencioso Administrativo exigen: a) que el derecho invocado sea verosímil en relación con el objeto del proceso, b) debe existir la posibilidad de sufrir, por quien pide la medida cautelar, un perjuicio inminente o el agravamiento de una determinada situación de hecho o de derecho, c) la tutela requerida no debe afectar gravemente el interés público.

En tal sentido, se sostiene que en situaciones de normalidad es de interpretación estricta la suspensión por vía de medidas cautelares del cobro de tributos, “…con mayor razón lo será en la presente situación declarada de emergencia sanitaria y respecto a una tasa cuya finalidad expresa está llamada a atender los gastos necesarios para una mejor prestación del servicio de salud en un Hospital Municipal frente al eventual avance de personas infectadas con COVID-19 y que requiriesen internación y asistencia”.

Por otra parte, respecto al argumento de que no se habría celebrado la Asamblea de Mayores Contribuyentes, se descarta, sosteniendo que “…fuera efectivamente realizada, dando lugar a la sanción de la ordenanza 8/2020”. Es decir, el juez descarta de plano ese argumento.

Además se agrega en la resolución que suspender el cobro de la contribución dejaría sin efecto el requisito del pago previo establecido en el artículo 19 del Código Procesal Contencioso Administrativo(5), y que “…ello debe valorarse aún más en el contexto propio de la emergencia sanitaria con riesgo cierto a la salud y la vida de las personas por la que está atravesando el mundo, el país y el municipio demandado”, concluyendo que “…ha de prevalecer la solidaridad de aquellos que pueden contribuir, sin que ello denote un riesgo a su supervivencia económica … en un marco de razonabilidad en la imposición de ciertas cargas a punto de que no implique la supresión del derecho a la propiedad”. Al considerarse ausente el primer requisito de verosimilitud en el derecho, no se avanza y, como se dijo, se rechaza la medida cautelar. Sostiene que “…la procedencia de las medidas cautelares se supedita a la concurrencia de los tres requisitos consagrados en su primer inciso, motivo por el cual, ausente uno de ellos, resulta inoficioso pasar a considerar los restantes”.

IV – ALGUNAS REFLEXIONES DEL FALLO

El fallo, sin dejar de considerar el contexto en el que se dictó de aislamiento obligatorio ordenado por el Poder Ejecutivo Nacional y con una pandemia que tiene lugar mundialmente, sirve para reflexionar sobre algunos aspectos de tipo tributario, como ya se adelantó:

1. Cuál es la especie tributaria creada por el municipio, ya que se la menciona indistintamente como tasa o contribución en el fallo.

2. Los requisitos para que los municipios creen nuevos tributos o aumenten los ya existentes.

3. La doctrina jurisprudencial para el dictado de medidas cautelares que frenen el cobro de tributos.

En primer lugar, respecto a la especie tributaria, la doctrina distingue entre impuestos, tasas y contribuciones especiales. Entiendo que no se trataría de una tasa, que por esencia es retributiva de un servicio en un bien o un acto del contribuyente, sino que se trata de una contribución especial. Cabe recordar que para las tasas el Estado debe brindar necesariamente un “servicio”. Sin la prestación de un servicio no hay tasa. Se ha dicho que “…resulta prístino que la diferencia entre tasa e impuesto queda indubitablemente determinada por la existencia o no -en sus respectivos presupuestos de hecho- del desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado”(6). Se ha sostenido también que “al cobro de dicho tributo debe corresponder siempre la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio referido a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente”(7). Estamos frente a un servicio indivisible como es la salud, con lo cual por esencia no se financia con una tasa, es algo que la doctrina indica que dentro de los recursos tributarios se financia con impuestos o puede serlo como en el caso con una contribución especial.

Por su parte, las contribuciones especiales exigen beneficios individuales o grupales por la realización de obras públicas o por especiales actividades del Estado o de entes públicos o semipúblicos. Esos beneficios pueden ser actuales o futuros. Se ha indicado que “la contribución especial es toda prestación obligatoria, en dinero o en especie, que el Estado, en ejercicio de su poder de imperio, exige, en virtud de ley, por beneficios individuales o de grupos sociales derivados de la realización de obras o gastos públicos, o de especiales actividades estatales”(8). En el caso el beneficio invocado estaría por dotar de mayores fondos al Hospital Municipal para fortalecer una especial actividad que debe prestar el Estado Municipal como es la salud a la que pueden acceder todos los habitantes del municipio. Entiendo que no lo quita ese carácter el hecho de que se cobre en forma conjunta con la tasa por servicios especiales urbanos.

Para crear nuevos tributos municipales cabe recordar que el artículo 193 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires (dentro del Régimen Municipal) dispone en el inciso 2): “Todo aumento o creación de impuestos o contribución de mejoras necesita ser sancionado por mayoría absoluta de votos de una asamblea compuesta por los miembros del Concejo Deliberante y un número igual de mayores contribuyentes de impuestos municipales”. Por su parte, la ley orgánica de las municipalidades de la Provincia de Buenos Aires (DL 6769/1958) regula en el artículo 93 y siguientes a la Asamblea de Concejales y Mayores Contribuyentes donde se establece a los mayores contribuyentes y su integración. El artículo 95 dice que ser un “mayor contribuyente” es una carga pública, de la cual no se puede excusar sin causa legítima. Tiene toda una serie de pasos, como una ordenanza preparatoria y posterior sometimiento al Concejo e intervención de los mayores contribuyentes, que de acuerdo al fallo se tuvieron por cumplidas, sin surgir cómo se llevaron a cabo las sesiones. En el informe previo del Municipio se dejó establecido: “…la Asamblea de Mayores Contribuyentes llamada a sesionar al efecto y que su resultado fue una contundente mayoría en su aprobación: 16 votos positivos aprobando la contribución creada y 4 votos negativos, no habiendo oposición alguna por parte de ningún vecino de Castelli”. Por otra parte, si bien la contribución se creó por decreto, el mismo fue “ad referendum” a la aprobación del Concejo Deliberante, atento que el mismo no está en funciones por la pandemia, no obstante lo cual dictó una ordenanza aprobando el tributo en donde no se menciona de qué manera sesionó, la que incluso se indica que fue publicada en el Boletín Oficial el 14/4/2020(9). Tampoco se hace referencia a la asistencia de mayores contribuyentes a la sesión aprobatoria.

Más allá de la particular situación planteada por la emergencia y la pandemia, el principio de legalidad rige como un principio basal del derecho tributario y es el Poder Legislativo (según su competencia Nacional, Provincial o Municipal) el único con la facultad de establecer todos los elementos esenciales de los tributos. En ese sentido se expidió la Corte, pese a que una ley posterior ratificó con carácter retroactivo un decreto de 1989 que había establecido directamente un impuesto de emergencia sobre determinados activos financieros: “El decreto 560/1989 resulta inconstitucional en virtud de los principios y preceptos constitucionales que prohíben a otro Poder que el Legislativo el establecimiento de impuestos, contribuciones y tasas” para concluir que “merecen riguroso rechazo las argumentaciones sustentadas en la conexión entre el decreto 560/1989 y la ley 23757 por las que se pretende asignar efectos convalidantes -con carácter retroactivo- a la ratificación de uno de ellos por el posterior, y se arriba a la absurda conclusión de que, integrándose el uno con el otro, la constitucionalidad de ambos textos queda salvaguardada”(10). Cómo en la situación planteada pueden sesionar los órganos deliberativos para, llegado el caso, establecer tributos, es sin dudas un desafío tanto para los Poderes Legislativos como Judiciales.

Finalmente, una breve mención a la doctrina jurisprudencial en materia de medidas cautelares. Es conocido que en épocas de “normalidad” el criterio de concesión es sumamente estricto. La vía judicial para lograr una medida cautelar presenta como obstáculo que no debe perjudicarse la normal percepción de la renta pública(11). Se ha ratificado en fecha reciente: “El régimen de las medidas cautelares suspensivas en materia de reclamos y cobros fiscales debe ser examinado con particular estrictez y con la necesaria prudencia, que deriva también de la presunción de validez de los actos de los poderes públicos y de la consideración del interés fiscal comprometido”(12). Todo lo cual en el contexto actual se ha hecho aún más fuerte o se exige con más vehemencia ese requisito, además de estar en juego el derecho a la salud respetado en varios tratados internacionales.

En resumen, el contexto de nuestro país y mundial con la pandemia ponen de resalto el impacto que tiene la misma en materia tributaria, la necesidad de recursos y la creación de tributos extraordinarios, como da cuenta el fallo analizado.

Notas:

(1) Caso del impuesto de emergencia para una Argentina inclusiva y solidaria (PAIS), L. 27541 (vigente por cinco años), dictado en el marco de una emergencia pública vigente hasta el 31/12/2020, para financiar programas a cargo del ANSES y jubilaciones, y obras de vivienda social (art. 42)

(2) En el caso del Estado Nacional hay un proyecto de ley denominado “impuesto a las grandes fortunas” cuya recaudación se indica en el proyecto que se destinará, entre otros aspectos, a luchar contra la pandemia del Coronavirus

(3) El impuesto sobre los débitos y créditos en cuenta corriente bancaria se dispuso para afrontar la crisis económica del 2001 y aún está vigente o más atrás en el tiempo el impuesto sobre los bienes personales que nación en 1991 con una vigencia de 9 años y aún perdura

(4) “Bugallo, Luciano c/Municipalidad de Castelli s/medida cautelar autónoma” – Juzg. Cont. Adm. Dolores – Nº 1 (sentencia no firme) – 14/4/2020 – Cita digital EOLJU190612A

(5) “Será obligatorio el pago previo a la interposición de la demanda cuando se promueva una pretensión contra un acto administrativo que imponga una obligación tributaria de dar sumas de dinero”

(6) “Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Laboratorios Raffo SA c/Municipalidad de Córdoba” – CSJN – 23/6/2009 – Cita digital EOLJU190614A

(7) “Banco de la Nación Argentina c/Municipalidad de San Rafael s/repetición de pago” – CSJN – 16/5/1956 – Cita digital EOLJU183424A; “Cipriano, Cándida De Gregorio viuda de y otros s/demanda de inconstitucionalidad” – CSJN – 3/10/1956 – Cita digital EOLJU185138A; “Municipalidad de San Lorenzo c/Yacimientos Petrolíferos Fiscales s/cobro ordinario de pesos” – CSJN – 8/11/1961; entre muchos otros – Cita digital EOLJU185138A

(8) García Vizcaino, Catalina: “Manual de Derecho Tributario” – LL – 2017 – pág. 38

(9) En tal sentido el Congreso de la Nación no está en funcionamiento por la pandemia y surge de informaciones periodísticas que la vicepresidenta ha presentado una acción declarativa ante la Corte Suprema para establecer si el Congreso puede sesionar de manera virtual

(10) “Kupchik, Luisa Spak de y Kupchik, Alberto Mario c/Banco Central de la República Argentina y Estado Nacional (ME) s/varios” – CSJN – 17/3/1998 – Cita digital EOLJU149567A

(11) Ver Vidal Quera, Gastón: “Cuestiones conflictivas de tributación local” – Errepar – 2019 – pág. 73 y ss.

(12) “Estado Nacional c/Río Negro, provincia de y otra s/acción declarativa de inconstitucionalidad” – CSJN – 16/4/2019 – Cita digital EOLJU187744A

Cita digital: EOLDC101405A Editorial Errepar – Todos los derechos reservados.