La CSJN declaró la inconstitucionalidad del tope legal establecido en el artículo 24 de la ley 24241, por resultar contrario a las garantías constitucionales protectoras del trabajo en todas sus manifestaciones y el carácter integral e irrenunciable de los beneficios de la Seguridad Social (Art. 14, 14 bis, 17 y 28 de la Constitución Nacional).
Buenos Aires, 21 de agosto de 2013.
Vistos los autos: “Barrios, Idilio Anélido c/Administración Nacional de la Seguridad Social s/reajustes varios”.
Considerando:
1°) Que contra el pronunciamiento de la Sala I de la Cámara Federal de la Seguridad Social que ordenó la redeterminación del haber inicial y su posterior movilidad, y rechazó los planteos vinculados con la declaración de inconstitucionalidad del art. 24 de la ley 24.241, el actor y la Anses dedujeron sendos recursos extraordinarios que fueron concedidos a fs. 136.
2°) Que el actor considera que el fallo, que entendió que su parte no había logrado demostrar el perjuicio concreto que la aplicación del citado artículo 24 le ocasionaba, atenta contra las garantías tuteladas por los arts. 14 bis, 16, 17 y 28 de la Constitución Nacional, pues sostiene que al establecer un límite de treinta y cinco años para el cálculo de la prestación compensatoria, dicha norma impide, sin ningún tipo de fundamento, que se le computen todos sus años trabajados con anterioridad al 15 de julio de 1994.
3°) Que el planteo debe ser admitido. De las constancias de la causa surge que antes de la fecha señalada el demandante había reunido cuarenta y cuatro años, seis meses y quince días de servicios con aportes, los cuales no fueron computados en su totalidad por la Anses al otorgar el beneficio (fs. 28, 33, 34 y 37 del expediente administrativo 726-5900686-4-0-1).
4) Que el artículo 17 de la ley 24.241, establece que los beneficiarios del régimen público podrán acceder a las prestaciones allí enumeradas, entre ellas: la básica universal (PBU), la adicional por permanencia (PAP) y, en lo que aquí interesa, la compensatoria (PC). Esta última, que corresponde a todos aquellos afiliados que realizaron aportes y contribuciones de acuerdo con las disposiciones de las leyes 18.037 o 18.038, tiene por finalidad compensar esos años aportados hasta que comenzó a regir la nueva ley.
5°) Que el artículo 24 establece que si todos los servicios con aportes lo fueren en relación de dependencia, el haber mensual de la PC será equivalente al 1,5% por cada año de servicio o fracción mayor de seis meses, hasta un máximo de treinta y cinco años, calculado sobre el promedio de las remuneraciones actualizadas y percibidas durante el período de diez años inmediatamente anteriores al cese de servicios. Para la determinación del haber dispone que se deberán tomar en cuenta únicamente los servicios prestados hasta el 15 de julio de 1994, fecha en que comenzó a regir el Libro I del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, motivo por el cual la PC íntegra de modo principal el haber inicial de aquellos beneficios que fueron otorgados al poco tiempo de la fecha señalada.
6°) Que esta Corte ha reconocido invariablemente las facultades del legislador para organizar, dentro de límites razonables, el sistema previsional, es decir, de modo que no afecten de manera sustancial los derechos garantizados por la Constitución Nacional (Fallos: 311:1937; 329:3089), y ha ratificado los principios básicos de interpretación sentados acerca de la naturaleza sustitutiva que tienen las prestaciones previsionales, rechazando toda inteligencia restrictiva de la obligación que impone al Estado de otorgar “jubilaciones y pensiones móviles”, según el art. 14 bis de la Constitución Nacional y los fines tuitivos que persiguen las leyes reglamentarias en esta materia.
7°) Que, por su parte, los tratados internacionales vigentes, lejos de limitar o condicionar dichos principios, obligan a adoptar todas las medidas necesarias para asegurar el progreso y plena efectividad de los derechos humanos, compromiso que debe ser inscripto, además, dentro de las amplias facultades legislativas otorgadas por el art. 75, inc. 23, de la Ley Fundamental, con el fin de promover mediante acciones positivas el ejercicio y goce de los derechos constitucionales reconocidos, en particular, a los ancianos (Fallos: 328:1602).
8°) Que en ese orden de ideas no puede ser pasado por alto el Mensaje del Poder Ejecutivo del 25 de agosto de 1992, que acompañó el proyecto de ley de reforma del Sistema Nacional de Previsión Social y enunciaba una serie de principios que debían estar presentes en el nuevo sistema previsional, destacando el de equidad, que en lo pertinente expresa que “Sí bien se considera necesario que aquellas personas más desprotegidas ante la sociedad encuentren en su vejez una gratificación, también se estima de singular relevancia que las personas se vean premiadas en función de los aportes efectuados durante todo su paso por la fuerza laboral, de manera que quien más haya contribuido al régimen, obtenga mayores beneficios …”.
9°) Que lo señalado en los párrafos que anteceden impone la necesidad de sopesar la validez de la limitación dispuesta por el artículo 24, pues una interpretación armónica de las cláusulas constitucionales, acorde con los objetivos de justicia social del artículo 14 bis y con la finalidad perseguida por el espíritu de la ley, impide que se convalide una disposición cuya aplicación traduce, en definitiva, una suerte de castigo para aquellos sujetos de preferente protección constitucional que más trabajaron y aportaron en forma efectiva al sistema de la seguridad social con anterioridad al 15 de julio de 1994.
10) Que como el propósito del mencionado instituto es compensar o equiparar los años de trabajo aportados al régimen anterior con los del sistema vigente a fin de que se vean reflejados en el haber jubilatorio, la fijación de un tope que desconoce parte de ellos, no sólo se contrapone con el fin que tuvo en miras el legislador sino que, además, atenta contra las garantías del artículo 14 bis, por cuanto mientras éste establece que el trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes, la cláusula en cuestión cercena el derecho del trabajador de ver reflejado en su haber jubilatorio el mayor esfuerzo contributivo realizado.
11) Que el límite señalado también atenta contra la garantía de igualdad prescripta en el art. 16 de la Constitución Nacional, que consiste en dispensar el mismo trato legal a quienes se encuentren en una razonable igualdad de circunstancias, y en este sentido el artículo 24 de la ley 24.241, impone un trato diferente entre afiliados que se encuentran alcanzados por un mismo régimen legal.
12) Que ello es así porque los casi cuarenta y cinco años de trabajo cumplidos por el actor no pudieron ser tenidos en cuenta en su totalidad, porque todos fueron realizados con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley 24.241, a diferencia de lo que ocurre con aquellos afiliados que con igual cantidad de años de aportes pero parte de ellos efectuados antes del 15 de julio de 1994 y los restantes con posterioridad a dicha fecha, se ven beneficiados con un cómputo que comprenderá a todos sus años de trabajos con aportes.
13) Que la circunstancia apuntada representa para el actor una doble desventaja en el cálculo de su beneficio, pues además de que no le computaron casi diez años de aportes realizados en forma efectiva, su jubilación no podrá estar integrada por los tres componentes a que hace referencia el art. 17 de la ley 24.241 (PBU, PC y PAP) , ya que en razón de que el cese laboral tuvo lugar el 7 de septiembre de 1994, la Prestación Adicional por Permanencia (PAP) no logra reunir el tiempo necesario para su cómputo.
14) Que en esos términos, la Anses determinó el haber inicial de la prestación y el actor accedió a un monto jubilatorio que apenas representó el 51% de sus últimos sueldos de actividad, lo que implicó para el Sr. Barrios que a partir de obtener su jubilación con fecha 7 de septiembre de 1994 -sólo dos meses después de su última remuneración certificada-, tuviese que tratar de mantener su estándar de vida con casi la mitad de los ingresos que percibía cuando se encontraba activo (fs. 34/37 del expediente administrativo 726-5900686-4-01).
15) Que si se tiene en cuenta, además, que después de tan extensa historia laboral y con los parámetros de ajustes ordenados por la cámara, el monto inicial de la prestación -conformado sólo por la PBU y la PC- no logra alcanzar siquiera el 58% de los últimos sueldos percibidos por el demandante, cabe concluir que la restricción establecida por el art. 24 de la ley 24.241, resulta irrazonable pues implica una reducción injustificada del nivel de vida del actor y del monto de su haber previsional, al que es acreedor sin mengua alguna, e importa que esos años de aportes -sin contraprestación por parte del Estado- se conviertan en un verdadero impuesto al trabajo.
16) Que, en tales condiciones, corresponde establecer que el tope legal impugnado (art. 24 de la ley 24.241), resulta inconstitucional e inaplicable a la situación de autos, toda vez que una solución contraria implicaría convalidar una limitación cuyo origen tuvo lugar en una norma que no atiende a la finalidad de los derechos en juego y contradice las garantías que tutelan la protección del trabajo en todas sus manifestaciones y los beneficios de la seguridad social con carácter integral e irrenunciable (arts. 14, 14 bis, 17 y 28 de la Constitución Nacional).
17) Que los agravios de la Anses vinculados con la movilidad que corresponde otorgar a partir del mes de enero de 2002 hasta fines del año 2006, encuentran adecuada respuesta en lo resuelto por esta Corte en el precedente “Badaro” (Fallos: 329:3089 y 330:4866), a cuyos fundamentos corresponde remitir por razón de brevedad, sin perjuicio de que al practicar la liquidación se descuenten las sumas que pudieran haberse percibido en virtud de los decretos del Poder Ejecutivo que dispusieron incrementos en las prestaciones en el período indicado.
18) Que los restantes cuestionamientos del organismo previsional son inadmisibles, (art. 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).
Por ello, y lo concordemente dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, el Tribunal resuelve: declarar procedente el recurso extraordinario deducido por el actor, admitir parcialmente el interpuesto por la demandada, hacer lugar al planteo de inconstitucionalidad del art. 24 de la ley 24.241, ordenando a la Anses que al calcular la prestación compensatoria, considere la totalidad de los años aportados por el actor con anterioridad a la entrada en vigencia del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, y disponer que la movilidad por el lapso indicado en el fallo “Badaro” se practique de conformidad con el índice allí fijado, salvo que los incrementos dispuestos por los decretos del Poder Ejecutivo durante igual período arrojasen una prestación superior, en cuyo caso deberá estarse a su resultado. Notifíquese y devuélvase.
CARLOS S. FAYT
ENRIQUE S. PETRACCHI
JUAN CARLOS MAQUEDA
E. RAÚL ZAFFARONI
CARMEN M. ARGIBAY
Dictamen de la Procuración Nacional
Suprema Corte:
– I –
Contra la sentencia de la Sala I de la Cámara Federal de la Segundad Social que confirmó, en parte, la decisión de grado, tanto el actor como la demandada -ANSeS- interpusieron recursos extraordinarios de apelación, que fueron concedidos (fs. 88/89, 91/95, 98, 106/124 y 136).
– II –
Por su lado, la actora se agravia por la resolución que tomó el juzgador respecto a la legitimidad, desde el punto de vista constitucional, de los 35 años estipulados como tope por el artículo 24 de la ley 24.241, a fin de obtener e! cálculo de la Prestación Compensatoria (P.C.).
Sobre ello, alega que el máximo de años establecidos por el citado artículo 24 es irrazonable y contraría a las garantías constitucionales estipuladas por los artículos 14 bis, 16, 17 y 28 de la Carta Fundamental. Ello es así -continúa- desde que el límite referido implica confiscar años de servicio para realizar el cálculo correspondiente y, por tanto, sin razón alguna, reducir el haber inicial de su prestación.
Critica la posición de la Cámara en cuanto sostuvo que no estaba probado el perjuicio; aduce sobre el punto que siquiera era necesaria una peritación para determinar la confiscatoriedad que resulta de no computarle nueve años de aportes, desde que ello surge obvio y a simple vista.
– III –
En el escrito correspondiente, el organismo previsional ataca la decisión del a-quo en cuanto ordenó, que se recalcule la Prestación Complementaria (P.C.) del haber jubilatorio del actor realizando el cálculo estipulado por el inciso a) del artículo 24 de la ley 24.241, actualizando el monto de sus haberes de actividad con arreglo al índice correspondiente a los salarios básicos de la industria y construcción -personal no calificado-hasta la fecha del cese, sin el límite temporal impuesto por la Resolución A.N.Se.S. 140/95. Se agravia, puntualmente, por entender que tal como lo estipula la última normativa citada, sólo se puede aplicar dicho mecanismo hasta la entrada en vigencia de la ley 23.928, que introdujo la estabilidad del salario activo y la eliminación de toda indexación y aplicación de índices, incluidos los elaborados por la Secretaría de Seguridad Social.
Por otro lado, asevera que el sentenciador, al determinar la movilidad que le correspondía al actor, contradijo la doctrina sentada por V,E. en el caso “Badaro” sentencia de fecha 8/08/2006, pues -continúa- allí se estableció que el precepto constitucional de movilidad se dirige primordialmente al legislador que es el que tiene la facultad de establecer los criterios que estime adecuados a la realidad. Por tal razón, -prosigue- la Sala excedió las facultades del Poder Judicial, pues estableció una movilidad que sólo el Poder Legislativo puede reglar, interfiriendo en el ámbito de otro Poder del Estado y contradiciendo la doctrina que ese Alto Tribunal estableció en la causa referida. Por último, se agravia de que el juzgador haya obviado los aumentos a las jubilaciones mínimas otorgadas por el Poder Ejecutivo, como así también el aumento general a los haberes de los pasivos estipulados por el decreto 764/06.
– IV –
Ante todo considero que los recursos extraordinarios deducidos son formalmente procedentes, por cuanto se encuentra en tela de juicio la interpretación y constitucionalidad de normas federales, y la decisión atacada ha sido contraria al derecho que los apelantes fundan en ellas (art. 14, inc. 1 y 3, Ley № 48 y doctrina de Fallos 322:1318; 323:1866; 324:4389, entre otros).
Sentado lo anterior debo decir que V.E. me confirió vista sólo en cuanto al planteo de inconstitucionalidad del artículo 24 de la ley 24.241, razón por la cual mi dictamen se restringirá a dicho tema (v. fs. 144).
– V –
Asimismo, y antes de comenzar a estudiar los agravios de la actora realizaré un ligero repaso del sistema implementado por la ley 24.241 para la determinación del haber inicial de jubilación al momento en que el actor adquirió el derecho, con el objeto de aportar claridad y precisión a la solución a la que, en definitiva, arribaré.
En este contexto, a la fecha de jubilación de! demandante el haber de inicio de quien optaba por continuar en el régimen público, de acuerdo al artículo 30 de la ley 24.241, se componía de tres rubros, a saber: la Prestación Básica Universal (P.B.U.) prevista en el artículo 19, a la que debía sumársele la Prestación Adicional por Permanencia (P.A.P) (art. 30 inciso b)) y la Prestación Compensatoria, estipulada por el artículo 23, cuyo monto se determina de acuerdo a lo prescripto por el artículo 24 de dicho cuerpo legal, cuya inconstitucionalidad ahora se propugna.
Para dilucidar el problema planteado, entonces, entiendo de utilidad determinar la función que cumple la Prestación en estudio, para luego analizarla a la luz del precepto constitucional que se dice violado. Pienso que la adecuada respuesta a dicho cuestionamiento, se encuentra en la denominación que le asignó el legislador a tal rubro, ya que -desde mi punto de vista- es indicativa de su preciso rol.
En efecto, el término “Compensatoria” derivado del verbo compensar proviene del latín compensare, propiamente “pesar juntamente dos cosas hasta igualarlas” -v. Diccionario etimológico de Joan Corominas, Editorial Gredos (Madrid 1997)-. Es razonable, entonces considerar que la prestación citada tiene como objetivo equiparar -entre otros aspectos- el esfuerzo contributivo de los afiliados al sistema anterior con los del sistema vigente a fin de que se vea reflejado en el haber jubilatorio, materializando su fin al reconocer los créditos que representan los aportes realizados antes de la entrada en vigencia del Libro I de la ley 24.241, es decir, con anterioridad al 15/7/94 (v. decreto 56/94).
A partir de tal principio la aplicación al caso del sistema que prevé la toma de un máximo de 35 años aplicado al afiliado, conduce a un resultado irrazonable desde que, como fue demostrado por el actor, dicho límite lejos de cumplir con su objetivo, lo contraría abiertamente, al igual que violenta la garantía de igualdad prescripta en el artículo 16 de la Carta Fundamenta!.
Ello es así, pues la protección constitucional referida radica en consagrar un trato legal igualitario a quienes se hallen en una razonable igualdad de circunstancias, lo que no impide -como reiteradas veces V.E. expresó- que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considere diferentes, en tanto dichas distinciones no se formulen con criterios arbitrarios, de indebido favor o disfavor, privilegio o inferioridad personal o de clase, o de ilegítima persecución (v. Fallos: 330:3853; 329:304; 328:4044; 328:690; entre muchos otros).
Estimo pues, que el precepto cuestionado no condice con el marco delineado por V.E. dentro del que debe interpretarse el derecho constitucional de igualdad, desde que se traduce, en definitiva, en un trato diferente en cuanto al monto a percibir por agentes que se encuentran en igualdad de condiciones (años de servicios y de aportes al sistema, con un mismo promedio de remuneraciones) sin que se vislumbre de ¡a lectura de la normativa comprometida un argumento válido para ello, lo que torna a la distinción legal en arbitraria, ya que carece de fundamento.
Reafirma mi posición lo expresado, específicamente, sobre los sistemas de pensión, por el Alto Tribunal, en cuanto a que “la garantía del art. 16 de la Constitución Nacional no impide la existencia de regímenes jubilatorios distintos en tanto no exista una discriminación irrazonable o propósitos persecutorios” (v. Fallos: 315:482).
En autos, el Sr. Barrios realizó la mayor parte de sus aportes al sistema previsional general anterior -conformado por las leyes 18.037 y 18.038-, pero que luego no pudieron ser tenidos en cuenta en su totalidad a la hora de determinar su haber jubilatorio, en el marco de los límites mencionados, a diferencia de lo que ocurre con aquellos beneficiarios que realizaron igual período de aportes pero los comenzaron con posterioridad, proyectándolos durante un mayor lapso luego de julio de 1994. Nótese que conforme surge del expediente administrativo (v. fs. 37) el actor obtuvo su derecho el 7 de septiembre de 1994.
Estimo, pues, que la afectación de la garantía de igualdad se ve claramente conculcada en virtud que, desde mi punto de vista, no resulta razonable que la prevalencia en el tiempo de aportes en uno u otro régimen previsional se vea reflejada en forma desigual en el cálculo del monto del haber jubilatorio.
Es cierto que normativas anteriores imponían topes a la cantidad de años de servicios a computar (v. por ejemplo el inciso 2° del artículo 49 de la ley 18.037) y que también esa restricción se veía reflejada en el total del sueldo previsional, empero dichos mecanismos -amén de que eran aplicables a todo e! universo de beneficiarios que comprendía el régimen- trataban de alcanzar las metas que imponía el principio de solidaridad que junto con el de contribución, caracterizaron, en su mayoría, a los sistemas de pensiones nacionales cuyo norte, tradicionalmente, siempre fue el de buscar que sus prestaciones sean un sustituto del haber de actividad tratando de preservar, por cierto, los fondos dinerarios de los cuales se nutría.
Por ello, como se desprende de su articulado, la ley 18.037 establecía un límite de años de servicios a computar, en el caso que se excedieran la edad requerida para obtener el beneficio, con el objeto de que del cálculo correspondiente no resultara un monto de haber jubilatorio mayor al 82% del promedio del sueldo del beneficiario calculado en base a los mejores tres años de los últimos diez trabajados (v. art. 49 inciso 2o apartado d)). Cabe acotar aquí que, en dicho sistema, el trabajador se aseguraba, si cumplía con los requisitos básicos de 30 años de servicios computables de los cuales 15 debían ser con aportes y 60 años de edad para los hombres y 55 para las mujeres, una jubilación que no sería menor al 70% del promedio de sus salarios calculados de acuerdo a los parámetros reseñados (v. arts. 28 y 49 apartado a) de la ley 18.037 antes de la modificación por el artículo 158 de la ley 24.241).
De la simple observación de los montos atribuidos como haber del actor, se desprende claramente que el tope ahora cuestionado no tiene el mismo fundamento que el máximo implementado por la ley previsional anterior, pues luego de computársele 35 años de servicios con aportes -de los casi 45 que ostenta (v. fs. 11 del agregado Administración Nacional de la Seguridad Social U.D.A.I. SANTAFE) el actor recibe, por las tres prestaciones que conforman su haber jubilatorio, una suma que representa el 51% de la remuneración de actividad, que se encuentra muy lejos del mínimo que reconocía para una prestación similar el anterior sistema, es decir setenta por ciento del promedio de los sueldos referido y, por tanto, difícilmente pueda ser considerado sustituto del salario de actividad tal como lo concibió el cimero Tribunal en Fallos 328:1602 al expresar que “la necesidad de mantener una proporción justa y razonable entre el haber de pasividad y la situación de los activos, es consecuencia del carácter integral que reconoce la Ley Suprema a todos los beneficios de la seguridad social y de la íntima vinculación que guardan las prestaciones aseguradas al trabajador con aquellas de naturaleza previsional, que son financiadas primordialmente con los aportes efectuados durante el servicio”.
Estimo que tampoco puede sostenerse como argumento válido para la imposición del límite impugnado la salud financiera del sistema, toda vez que, como se señaló más arriba, uno de sus componentes básicos es la contribución de! futuro beneficiario como fuente primaria de su economía, razón por la cual, el esfuerzo realizado por el trabajador y, en su caso, también por empleador, se debe traducir en una prestación que sea un equilibrado reflejo de su aporte, no sólo posibilitando que su monto -como se puso de resalto en el párrafo anterior- sustituya el salario de actividad, circunstancia que -como se dijo- no se aprecia en el caso del demandante, sino como un medio de incentivar a los contribuyentes a realizar un máximo esfuerzo en sustento de un resultado final adecuado.
Por lo expuesto, opino que se debe declarar formalmente procedentes los recursos extraordinarios interpuestos y revocar la sentencia con el alcance indicado.
Buenos Aires, 8 de julio de 2011.
MARTA A. BEIRÓ de GONÇALVEZ
PROCURADORA FISCAL ANTE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
ADRIANA N. MARCHISIO
PROSECRETARIA ADMINISTRATIVA
PROCURACIÓN GENERAL DE LA NACIÓN