La Corte Suprema de Justicia de la Nación, en autos “Benoist, Gilberto c/ANSeS s/previsional L. 24463”, de fecha 12/6/2018, en el marco de una demanda sobre reajuste de haberes previsionales, revocó la sentencia apelada que estableció como confiscatoria e insuficiente la jubilación determinada al actor por resultar inferior al 70% del promedio de las remuneraciones actualizadas de los últimos 10 años de actividad del beneficiario.
Para decidir de este modo, el Máximo Tribunal expresó que la utilización de un “piso” de sustitución era inaplicable al régimen previsional creado por la ley 24241, dado que no era compatible con el método del cálculo establecido por la citada ley. Por esta razón, se interpretó improcedente la aplicación supletoria de la ley 18037, dado que no se cumplía con los requisitos de compatibilidad establecidos por el artículo 156 de la ley 24241. Asimismo, se destaca que el sistema previsional ha sido concebido como una herramienta de redistribución y que el régimen vigente no se basa en una tasa de sustitución expresa y aplicable a todos los beneficiarios, sino que esa relación entre ingresos y prestaciones surge implícita de los cálculos realizados, y varía según la cantidad de servicios con aportes que hubiere acreditado cada peticionario y del nivel de las remuneraciones percibidas.
JUBILACIONES Y PENSIONES. REAJUSTE DE HABERES. MOVILIDAD. LEY 18037. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 156 DE LA LEY 24241. SUPLEMENTO POR SUSTITUTIVIDAD. TASA MÍNIMA DEL 70% DEL SALARIO EN ACTIVIDAD. DESCALIFICACIÓN DEL FALLO
PARTE/S:
Benoist, Gilberto c/ANSeS s/previsional L. 24463
TRIBUNAL:
Corte Sup. Just. Nac.
SALA:
–
FECHA:
12/06/2018
JURISDICCIÓN
Nacional
Buenos Aires, 12 de junio de 2018.
Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por la demandada en la causa Benoist, Gilberto c/ ANSeS s/ previsional ley 24.463”, para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
1°) Que el actor, jubilado en el año 2000 tras haberse desempeñado como jefe de departamento de primera en el Banco del Chaco, inició demanda de reajuste de su prestación por entender que no guardaba la debida relación con los ingresos de actividad. El Juzgado Federal de Resistencia interpretó que la recomposición del haber inicial había sido resuelta favorablemente en sede administrativa y dispuso que se aplicara la movilidad reconocida por esta Corte en el precedente “Badaro” (Fallos: 329:3089 y 330:4866).
2°) Que la Cámara Federal de Resistencia modificó la solución adoptada en lo atinente al cálculo del haber de alta, ya que no había constancias de que la corrección prevista por la ANSeS se hubiera cumplido, por lo que ordenó que las remuneraciones empleadas para determinar las prestaciones compensatoria y adicional por permanencia se actualizaran de conformidad con lo indicado por el Tribunal en el caso “Elliff” (Fallos: 332:1914).
3°) Que el a quo admitió también los planteos del jubilado referentes a la insuficiencia de ese primer haber, lesión que -según señaló- no podía repararse mediante las soluciones adoptadas. Consideró al respecto que la ley 24.241 no fijaba, para las prestaciones ordinarias, una tasa de sustitución entre el monto de la jubilación y el promedio de las remuneraciones de los últimos años de actividad, como lo había hecho para el retiro por invalidez y la pensión por fallecimiento, para los cuales previó una pauta del 70%.
4°) Que la alzada remarcó que tal omisión debía suplirse, por similitud con las restantes prestaciones y en base a una exégesis progresiva del derecho, mediante la integración normativa prevista por el art. 156 de la misma ley 24.241. De tal forma, dejó establecido que el beneficio no podía ser inferior al 70% del promedio de las remuneraciones actualizadas de los últimos diez años a computar, es decir, la misma tasa otrora prevista por el art. 49 de la ley 18.037, y señaló que cualquier guarismo inferior resultaba insuficiente y confiscatorio.
5°) Que contra dicha sentencia la demandada dedujo el recurso extraordinario cuya denegación dio origen a la presente queja, en el que se agravia por entender que resulta arbitraria, ya que no existe una omisión del legislador que deba ser suplida. Añade que por tal razón la disposición de la cámara excede sus facultades jurisdiccionales y atenta contra las bases del sistema previsional, cuya más importante innovación ha sido la eliminación de la tasa de sustitución salarial, complementada con la prohibición de toda referencia a una relación fija con las remuneraciones.
6°) Que a fin de esclarecer la procedencia de tales críticas, es menester analizar el encuadramiento legal empleado por el a quo. Cabe recordar para ello que el art. 156 de la ley
24.241 prevé efectivamente la aplicación de la ley 18.037, para lo cual deben cumplirse dos requisitos: que se trate de un supuesto no contemplado en el sistema integrado y que las disposiciones del régimen anterior no sean opuestas ni incompatibles con el vigente.
7°) Que el porcentaje sobre el promedio de remuneraciones al que aludía el art. 49 de la ley 18.037 no constituía un mínimo impuesto a un haber jubilatorio que se hubiera fijado por otros medios sino que era la esencia misma del método de determinación del nivel inicial de la prestación, sin cuya existencia este no hubiera podido precisarse.
8°) Que en la ley 24.241, por el contrario, no resulta necesaria la existencia de un porcentual para calcular el monto del beneficio, sino que este surge del empleo de las normas que regulan sus distintos componentes. De tal modo, el régimen vigente no se basa en una tasa de sustitución expresa y aplicable a todos los beneficiarios sino que esa relación entre ingresos y prestaciones surge implícita de los cálculos realizados y varía según la cantidad de servicios con aportes que hubiere acreditado cada peticionario y del nivel de las remuneraciones percibidas.
9°) Que en este aspecto, le asiste razón a la demandada cuando expresa que el sistema previsional ha sido concebido como una herramienta de redistribución. Ello es así por cuanto uno de los componentes de la jubilación, la prestación básica universal, es una suma fija independiente de las remuneraciones individuales de los afiliados, que adquiere mayor relevancia en los sectores de menores ingresos hasta hacerlos alcanzar tasas de sustitución considerablemente superiores al porcentaje al que alude la sentencia apelada, y resulta de menor significación para quienes han percibido remuneraciones elevadas, que ven reducido el porcentual de sustitución en cuestión.
10) Que de lo examinado hasta este punto se desprende que el a quo ha declarado la existencia de un supuesto no contemplado en la ley 24.241, sin realizar el análisis exhaustivo de la normativa en juego que lo hubiera llevado a una conclusión opuesta, y que al proceder de tal manera ha contrariado el criterio interpretativo, reiterado en numerosas oportunidades por esta Corte, de que no cabe presumir que el legislador haya actuado con inconsecuencia o imprevisión al dictar las leyes (Fallos: 315:1922; 321:2021 y 2453; 322:2189; 329:4007, entre otros). Tampoco se advierte que la sentencia en crisis haya efectuado consideración alguna sobre el restante recaudo del art. 156 de la ley 24.241, es decir, la compatibilidad entre el uso del porcentaje del art. 49 de la ley 18.037, despojado de su función de herramienta de cálculo de una jubilación para asumir el rol de “piso” de las prestaciones del sistema, con el conjunto de normas de la ley 24.241.
11) Que lo dicho lleva a descalificar el fallo apelado por no cumplirse en el caso los recaudos del art. 156 citado.
12) Que los restantes agravios de la ANSeS son inadmisibles (art. 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).
Por ello, y lo concordemente dictaminado por el señor Procurador Fiscal, el Tribunal resuelve: declarar admisible la queja, parcialmente procedente el recurso extraordinario interpuesto por la ANSeS y revocar la sentencia apelada con el alcance que surge de las consideraciones que anteceden. Notifíquese, agréguese la queja al principal y, oportunamente, devuélvase.
RICARDO LUIS LORENZETTI
ELENA I. HIGHTON de NOLASCO
JUAN CARLOS MAQUEDA
HORACIO ROSATTI
CARLOS FERNANDO ROSENKRANTZ
Suprema Corte:
-I-
La Cámara Federal de Apelaciones de Resistencia revocó parcialmente la sentencia de grado que había admitido, en lo principal, la demanda de reajuste del haber jubilatorio del actor (fs. 118/127 del expediente principal, al que me referiré en lo sucesivo, salvo aclaración en contrario).
Por un lado, confirmó la sentencia de grado que había ordenado reconocer la movilidad del haber jubilatorio del actor conforme el criterio sentado en el caso “Badaro” (Fallos: 329:3089 y 330:4866).
En cuanto a la actualización del haber inicial, el a quo estimó que la “prestación compensatoria” (PC) y la “prestación adicional por permanencia” (PAP) debían ajustarse hasta la fecha de adquisición del derecho, sin la limitación temporal impuesta por la Resolución 140/95 de ANSeS, aplicando el índice de Salarios Básicos de la Industria de la Construcción (ISBIC), de acuerdo a los parámetros establecidos por la Corte Suprema en la causa “Elliff” (Fallos: 332:1914).
Por otro lado, sostuvo que el haber inicial es insuficiente pues existe una indebida desproporción entre el haber en actividad y el haber previsional. En ese sentido, afirmó que el haber jubilatorio tiene carácter sustitutivo y debe mantener una proporción justa y razonable con las remuneraciones de los sujetos activos. A su vez, en virtud de lo dispuesto por el artículo 156 de la ley 24.241, que establece que las disposiciones de la ley 18.037 “…continuarán aplicándose supletoriamente en los supuestos no previstos en la presente”, consideró aplicable al artículo 49 de la ley 18.037 (t.o. 1976) -derogada por ley 24.241-, en cuanto establece una pauta mínima de sustitución de la prestación por vejez o invalidez del 70% del promedio mensual de las remuneraciones actualizadas percibidas en los últimos diez años. Sobre esa base, concluyó que resulta insuficiente y confiscatorio cualquier guarismo inferior.
-II-
Contra esa decisión, la demandada dedujo recurso extraordinario federal (fs. 152/171), que fue contestado (fs. 180/185) y denegado (fs. 187/189), lo que dio origen a la queja en examen (fs. 35/39 del cuaderno respectivo).
El recurrente alega que existe cuestión federal ya que se encuentra en juego la interpretación y el alcance de normas de carácter federal – leyes 23.928, 24.241 y 24.463-. Asimismo, se agravia sobre la base de la doctrina de la arbitrariedad pues afirma que la cámara no aplicó el derecho vigente a las circunstancias comprobadas de la causa y se sustenta en afirmaciones dogmáticas que dan un fundamento solo aparente.
Por un lado, controvierte la aplicación del índice utilizado para reajustar la PAP y la PC ya que, conforme lo dispuesto por la resolución 140/95 de ANSeS, se aplica hasta la entrada en vigencia de la ley 23.928. Agrega que ese índice refleja únicamente las variaciones de las remuneraciones de un grupo de trabajadores del mercado laboral -empleados de la construcción-, que carecen de representatividad con relación a la evolución de los salarios generales.
En síntesis, critica la resolución en cuanto aplica la doctrina de la Corte Suprema expuesta en los precedentes “Badaro” y “Elliff” en forma automática, y con un total apartamiento de los mecanismos legales destinados a determinar el haber jubilatorio inicial y la movilidad correspondiente.
Por otro lado, sostiene que el beneficio del actor fue otorgado en el marco de la ley 24.241 y esa norma no contempla el principio de proporcionalidad directa del haber, sino que, por el contrario, en materia de jubilación ordinaria, elimina la referencia de una tasa de sustitución salarial. En consecuencia, estima que la cámara se apartó del derecho aplicable.
Por último, afirma que la decisión reviste de gravedad institucional porque el a quo ejerce una facultad exclusiva y excluyente del Congreso de la Nación y pone en riesgo la sustentabilidad del sistema previsional.
-III-
Por un lado, en cuanto a los agravios vinculados a la determinación de los componentes del haber jubilatorio inicial y de su movilidad posterior, esta Procuración General se pronunció, en los autos S.C. Q. 68, 1. XLVI, “Quiroga, Carlos Alberto c/ ANSeS s/ reajustes varios”, dictamen del 20 de agosto de 2013 a cuyos fundamentos corresponde remitir. A su vez, respecto a esos agravios, la Corte Suprema desarrolló su postura en Fallos: 329:3089 y 330:4866, “Badaro”; 332:1914, “Elliff”; y 337:1277, “Quiroga”.
-IV-
Por otro lado, estimo que resultan procedentes los planteos que cuestionan la aplicación de la tasa de sustitución prevista en el artículo 49 de la ley 18.037 por considerarla incompatible con el sistema previsional vigente en los términos del artículo 156 de la ley 24.241, ya que el fallo carece de la debida fundamentación exigible a las decisiones judiciales y lesiona las garantías constitucionales consagradas en los artículos 17 y 18 de la Constitución Nacional (Fallos: 312:384, “Pomponio”; 318:2600, “Herrera”; 326:3050, “Chiape”, y sus citas, entre muchos otros). Por ello, se lo debe descalificar, en este punto, como acto judicial sobre la base de la doctrina de la arbitrariedad.
En efecto, considero que la sentencia en crisis no realizó un análisis acabado del régimen vigente de jubilaciones y pensiones que permita concluir que la falta de previsión, para las prestaciones por jubilación ordinaria y edad avanzada, de una tasa mínima de sustitución sujeta porcentualmente a las remuneraciones de los activos constituya una omisión en los términos del artículo 156 de la ley 24.241. Por el contrario, esa ley -en virtud de la cual se jubiló el actor- parece establecer un sistema diferente al de la ley 18.037.
En ese sentido, la ley 24.241 reconoce en el haber jubilatorio un beneficio sustitutivo de las remuneraciones de actividad, que se manifiesta en el otorgamiento de la PC y la PAP, pues esas prestaciones se calculan sobre el promedio de remuneraciones sujetas a aportes y contribuciones actualizadas y percibidas durante el período de diez años inmediatamente anterior a la cesación del servicio, pero ese fin sustitutivo debe ser compatibilizado con otros, como los vinculados a los objetivos más generales de brindar a las personas que requieren de su cobertura los medios necesarios para garantizarles una subsistencia digna (Fallos: 334;829, “P.A.”, y sus citas). El sistema previsional también procura universalizar los beneficios de la seguridad social y mejorar prioritariamente la situación de los jubilados y pensionados de la parte inferior de la escala a través del otorgamiento de prestaciones de naturaleza distributiva, tales como la PBU y el incremento del haber mínimo garantizado, todo ello sobre las bases solidarias que regulan el régimen de reparto.
En conclusión, la norma no prevé un cálculo del haber jubilatorio únicamente sobre la base de una cierta relación con el salario del activo sino que pondera otros parámetros del sistema solidario. Por ello, el legislador creó un sistema en donde el haber jubilatorio no queda sujeto a un porcentaje predeterminado y en el que, si bien la relación con el haber de actividad debe existir, no debe ser rígida.
En igual sentido, el artículo 7, inciso 2, de la ley 24.463, si bien refiere a la movilidad jubilatoria, prohíbe expresamente establecer una determinada proporción entre el haber de retiro y las remuneraciones de los activos. Ello, más allá del cuestionamiento constitucional de esa norma señalado en el precedente “Badaro”, demuestra la clara intención del legislador de modificar ese aspecto previsto en el régimen anterior -ley 18.037 y 18.038-.
Cabe señalar que, por lo expuesto anteriormente, el caso de autos difiere de lo resuelto por la Corte en Fallos: 327-1152, “Pino” y 330:818, “Sánchez”, en los que sostuvo la aplicación supletoria de los artículos 41, inciso 3 -acrecimiento personal de los copartícipes de una pensión ante la extinción del derecho de una de las partes-, y 32 -aumento o reducción de la edad jubilatoria en proporción al tiempo de servicios en distintos regímenes- de la ley 18.037. En esos precedentes consideró que existía una omisión que debía ser suplida y que los artículos mencionados eran compatibles con el régimen de la ley 24.241, extremos que no fueron debidamente analizados en el caso de autos.
Para más, estimo pertinente resaltar que el artículo 156 de la ley 24.241 fue reglamentado, por primera vez, por el decreto 2433/93 que estableció la aplicación supletoria del artículo 43 de la ley 18.037. Luego, el Poder Ejecutivo Nacional, por razones de seguridad jurídica, dictó el decreto 1121/2003 en el que consideró necesario determinar con exactitud y en forma expresa qué normas cumplen los requisitos descriptos en el artículo 156 de la ley 24.241 (ver considerandos). El artículo 1 de ese decreto estableció que “La Secretaría de Seguridad Social, del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, actuará como autoridad de aplicación para el dictado de las normas a que se refiere el artículo 156 in fine de la Ley N° 24.241 y sus modificatorias, a fin de determinar qué disposiciones de las Leyes N° 18.037 y N° 18.038, sus modificatorias y complementarias, resultan de aplicación supletoria en los supuestos no previstos en la citada Ley N° 24.241 y sus modificatorias, en tanto no se opongan ni sean incompatibles con ella”).
Esa reglamentación, cuya validez no fue cuestionada en autos, otorga a la Secretaría de la Seguridad Social la facultad de determinar que normas de la ley 18.037 son de aplicación supletoria y, hasta la fecha, el artículo 49 no ha sido incluido en sus resoluciones. Ello no fue ponderado por el a quo en su interpretación del artículo 156 de la ley 24.241.
Por todo ello, considero que el solo argumento del a quo basado en la aplicación supletoria por compatibilidad del artículo 49 de la ley 18.037 con el régimen previsto en la ley 24.241, sin un acabado análisis del sistema vigente, resulta insuficiente para fundar este aspecto de la sentencia. Ello así pues el Congreso de la Nación creó un sistema que, en este punto, luce diferente al de la ley 18.037, y los jueces no deben suplir la voluntad legislativa salvo que se declare su invalidez constitucional, extremo que no se configura en el sub lite.
-V-
Por lo expuesto, opino que corresponde admitir la queja, declarar procedente el recurso extraordinario, revocar la sentencia apelada y devolver los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento conforme a derecho.
Buenos Aires, 10 de marzo de 2017.
VÍCTOR ABRAMÓVICH
ADRIANA N. MARCHISIO
Subsecretaria Administrativa
Procuración General de la Nación
Suprema Corte:
-I-
La Sala I de la Cámara Federal de Apelaciones de la Seguridad Social confirmó la sentencia de la anterior instancia y ordenó recalcular los componentes del haber jubilatorio inicial del actor a la fecha de su adquisición, y reconocer su movilidad a partir de entonces (fs. 102/3).
Para volver a calcular el haber inicial, el tribunal precisó que la “prestación básica universal” se debía ajustar de acuerdo con las pautas fijadas por la Corte Suprema en el precedente “Badaro” (Fallos: 330:4866), y la “prestación compensatoria” y la “prestación adicional por permanencia” de acuerdo a los parámetros establecidos por el mismo Tribunal en la causa “Elliff” (Fallos: 332:1914). Con relación a la movilidad de las prestaciones, sostuvo que correspondía aplicar las pautas fijadas en “Badaro”.
-II-
Contra este pronunciamiento, la Administración Nacional de la Seguridad Social (en adelante, “ANSeS”) interpuso recurso extraordinario, que fue concedido (fs. 105/119 y 125).
La recurrente sostiene que el tribunal a quo interpretó erróneamente el derecho federal aplicable al caso, en particular, las leyes nacionales 18.037, 24.241 y 24.463 y los artículos 14 bis y 17 de la Constitución Nacional y, finalmente, los términos del precedente de la Corte in re “Badaro”. Postula que la decisión reviste gravedad institucional al poner en riesgo la sustentabilidad del sistema previsional. A su vez, afirma que la sentencia es arbitraria en tanto, por un lado, el tribunal se arrogó facultades legislativas y, por el otro, la decisión no está fundada en los hechos comprobados de la causa.
Asimismo, controvierte el índice utilizado para reajustar los salarios del actor a los fines de la determinación de la “prestación adicional por permanencia” y la “prestación compensatoria”. Argumenta que el índice de actualización previsto en la resolución 140/95 se aplica hasta la entrada en vigencia de la ley 23.928. Agrega que ese índice refleja únicamente las variaciones de las remuneraciones de un grupo de trabajadores del mercado laboral, que carecen de representatividad con relación a la evolución de los salarios generales.
Por otro lado, afirma que la actualización y la posterior movilidad de la “prestación básica universal” desconocen la naturaleza de este beneficio, se apartan de la normativa aplicable y del precedente de la Corte en Fallos 327:751.
Por último, se agravia de la movilidad dispuesta sobre el haber previsional recalculado. En particular, alega que el caso “Badaro” no puede ser aplicado como si se tratara de una norma de carácter general.
-III-
La cámara concedió el recurso extraordinario interpuesto en el entendimiento de que en los agravios “se encontrarían involucradas cuestiones de naturaleza constitucional, configurándose en autos el supuesto previsto en el inc. 1°) del art. 14 de la ley 48” (cf. fs. 125).
En el caso el recurso extraordinario es formalmente admisible, pues se ha interpretado de manera arbitraria leyes de carácter federal -artículos 19 a 21 y 24 de la ley 24.241 y 7 de la ley 24.463- ya que se ha obviado tener en cuenta su contexto normativo, las constancias de la causa, y la jurisprudencia de la Corte en la materia. Por ello el tribunal a quo, en mi opinión, debería dictar un nuevo pronunciamiento teniendo en cuenta estas circunstancias.
-IV-
Observo que, por un lado, la sentencia apelada dispuso el reajuste de la “prestación básica universal” al momento de la concesión del beneficio jubilatorio al señor Quiroga de acuerdo al índice utilizado por la Corte Suprema en el caso “Badaro” (Fallos: 330:4866). Para así decidir, el tribunal consideró que el monto de esa prestación, determinado por el valor del Módulo Previsional, no fue actualizado por la autoridad pertinente por más de diez años a pesar de los cambios económicos producidos en 2002.
Sin embargo, advierto que el tribunal a quo aplicó el índice fijado en “Badaro” por la Corte Suprema para una situación distinta y con respecto a una cuestión controvertida diversa, dado que en aquél se discutía la movilidad de la jubilación, y no el reajuste de la “prestación básica universal” para la determinación del haber jubilatorio inicial.
Sin perjuicio de ello, no puede pasar desapercibido que la Cámara entendió que el Poder Legislativo había ejercido irrazonablemente su facultad de fijar el valor del Módulo Previsional, que es la unidad de referencia para la determinación de la “prestación básica universal” en los términos del artículo 21 de la ley 24.241 (texto conforme decreto 833/97). Sin embargo, el tribunal a quo suplió esa omisión legislativa sin tener en cuenta la naturaleza distributiva de ese beneficio, las restantes medidas adoptadas por el Estado con esos fines distributivos -aunque dando prioridad a los sectores más vulnerables-, la capacidad de financiamiento del sistema durante un período de emergencia económica y, en particular, la naturaleza solidaria del sistema de reparto.
En ese sentido, cabe tener presente que el haber jubilatorio del señor Quiroga está compuesto por la “prestación básica universal”, la “prestación compensatoria” y la “prestación adicional por permanencia”. Sin embargo, esas prestaciones no tienen la misma naturaleza ni la misma finalidad, lo que ha sido reconocido por la Corte en la causa “Jalil” (Fallos: 327:751) y omitido por la decisión apelada.
En efecto, el a quo no ponderó debidamente que el régimen de reparto dispuesto por la ley 24.241 -al amparo del cual se jubiló el actor-reconoce en el haber jubilatorio un beneficio sustitutivo de las remuneraciones de actividad, que se manifiesta en el otorgamiento de la “prestación compensatoria” y la “prestación adicional por permanencia”. Ello brinda razones para alinear a los efectos de la determinación de esos beneficios los haberes de actividad y de retiro de modo que guarden cierta proporcionalidad razonable. Sin embargo, ese fin sustitutivo del sistema previsional debe ser compatibilizado con otros, como los vinculados a los objetivos más generales de brindar a las personas que requieren de su cobertura los medios necesarios para garantizarles una subsistencia digna (cf. Fallos: 324:3868, 334:829 y sus citas). El sistema previsional también procura universalizar los beneficios de la seguridad social y mejorar prioritariamente la situación de los jubilados y pensionados de la parte inferior de la escala a través del otorgamiento de prestaciones de naturaleza distributiva -como la “prestación básica universal”- y del incremento del haber mínimo garantizado, todo ello sobre las bases solidarias que regulan el régimen de reparto. En virtud de su fin distributivo, la “prestación básica universal” es, en definitiva, aquella que mejor responde al principio de solidaridad intra-generacional. Ese rasgo solidario del sistema justifica que el monto específico al que cada jubilado tiene derecho no es fijado individualmente, sino con atención al impacto que esa determinación tiene en los otros beneficiarios, cuya suerte comparten solidariamente.
Tampoco se tuvo en cuenta que la “prestación básica universal” se caracteriza, como surge de su propia denominación, por garantizar su percepción a todos los destinatarios del sistema previsional con independencia del monto de sus aportes (artículo 19, ley 24.241; cf. Mensaje de elevación proyecto de ley 24.241 Diario de Sesiones Cámara de Diputados de la Nación 60° Reunión Continuación de la 5ª sesión extraordinaria especial – 28 y 29 de abril de 1993 y arts. 19-22, ley 24.241).
Ello explica que -a diferencia de las restantes prestaciones que se establecen sobre la base de las remuneraciones-, en el período aquí discutido y hasta la promulgación de la ley 26.417, la “prestación básica universal” fuera determinada en relación a una unidad de medida denominada Módulo Previsional, cuyo valor era fijado por ley sobre la base de las posibilidades presupuestarias del sistema previsional (cf. decreto PEN 833/97, que modifica la ley 24.241).
En el presente caso, el señor Quiroga reclamó el reajuste de su “prestación básica universal” desde febrero de 2002 hasta la adquisición del beneficio en el año 2004 (cf. fs. 19 vta.). La valoración efectuada por el a quo del ejercicio que el Congreso hizo de sus facultades en materia de fijación de la “prestación básica universal” fue realizada en abstracto prescindiendo de las circunstancias imperantes en ese entonces, de las restantes medidas adoptadas en ese lapso en materia previsional y de los recursos del sistema previsional. Ese periodo se caracterizó por una severa crisis económica e institucional que afectó gravemente la economía, los recursos públicos en general y la sustentabilidad del sistema previsional en particular. Frente a dicha emergencia, el Estado procuró la adopción de soluciones urgentes para resolver la situación de los beneficiarios del sistema previsional más vulnerables. A ese fin, buscó atender los objetivos distributivos del sistema previsional a través de sucesivos incrementos del haber mínimo garantizado (cf. decretos 391/03, 1194/03, 683/04, 748/05), del reconocimiento de un suplemento por movilidad para las jubilaciones menores a mil pesos (cf. decreto 1199/04) y del incremento general de los beneficios (cf. decreto 764/06). Dichas medidas fueron ratificadas por el Poder Legislativo Nacional (cf. artículo 48, ley 26.198). Estos hechos fueron omitidos en la resolución apelada, aún cuando son dirimentes para determinar la validez del ejercicio de las facultades legislativas para establecer la “prestación básica universal”.
Por otra parte, la fijación de pautas de reajuste de una prestación previsional en el marco de la resolución de un caso particular, como lo hizo la cámara, sin ponderar su impacto y el de la generalización de su aplicación en la sustentabilidad del sistema previsional, podría generar altísimos costos para el organismo previsional estatal y, por lo tanto, para los recursos que éste administra.
Por esas razones, la decisión apelada en este aspecto no puede ser considerada una solución fundada y razonada del derecho vigente con arreglo a las circunstancias comprobadas de la causa, por lo que debe ser dejada sin efecto en virtud de la doctrina de la arbitrariedad de sentencia (cf. doctrina de Fallos: 322:182; 326:364; 327:1688; 330:1072; entre otros).
Por último, lo dicho en cuanto a la naturaleza de la “prestación básica universal” se proyecta al período posterior al otorgamiento del beneficio, ya que el tribunal a quo dispuso su movilidad, sin tener en cuenta que esa prestación, como he dicho, tiene una finalidad distributiva y no contributiva y que su determinación no está sujeta a una tasa de sustitución del salario de actividad. Al haber prescindido totalmente de ese tipo de consideraciones decisivas para la validez de la decisión adoptada, la sentencia impugnada debe caer por aplicación de la doctrina de la Corte en materia de arbitrariedad de sentencias.
-V-
Por otro lado, la sentencia apelada dispuso la actualización de las remuneraciones del actor mediante el índice de salarios básicos de la construcción y la industria (en adelante “ISBIC”) a los efectos de recalcular la “prestación compensatoria” y la “prestación adicional por permanencia”, que conforman su haber inicial. Fundó su decisión en lo resuelto por la Corte Suprema en la causa “Elliff” (Fallos 332:1914).
En esa causa, la Corte resolvió que las remuneraciones computables a los fines de la determinación de la “prestación adicional por permanencia” y la “prestación compensatoria” deben ser actualizadas, y que el Congreso ejerció en forma irrazonable su deber de reglamentar el índice de actualización en los términos del artículo 24, inciso a, de la ley 24.241. Sin embargo, en atención a las cuestiones debatidas en ese precedente, el Tribunal no resolvió concretamente qué índice de actualización debe ser utilizado a esos efectos. En este caso, la ANSeS controvierte el índice de actualización utilizado por el a quo, a saber, el ISBIC.
En la resolución 140/95, la ANSeS adoptó ese coeficiente para la actualización de las remuneraciones percibidas hasta el año 1991 en el marco de las prestaciones correspondientes al régimen de la ley 18.037. Sin embargo, la decisión apelada utiliza ese índice para un período de tiempo posterior -2002/2004- y para la determinación de beneficios jubilatorios otorgados en el marco de otro régimen previsional, a saber, el de la ley 24.241. A su vez, la sentencia no contiene ninguna valoración sobre si la utilización de ese índice, que refleja únicamente las variaciones de las remuneraciones de un grupo de trabajadores del mercado laboral -la industria y la construcción-, mantuvo su representatividad de la evolución de los salarios generales con posterioridad al período previsto por la resolución 140/95.
El a quo no valoró que la utilización de ese índice fue abandonada por el Poder Legislativo para la actualización de remuneraciones en períodos más cercanos al aquí controvertido y donde la coyuntura económica se aproxima más a la reinante en el lapso en cuestión. En efecto, el Poder Legislativo fijó el mecanismo de movilidad de las prestaciones previsionales y actualización de las remuneraciones para jubilaciones otorgadas a partir del año 2008 sobre la base del índice general de salarios, el índice de remuneraciones imponibles promedio de los trabajadores estables y el nivel de recursos tributarios con que cuente el sistema (cf. artículos 1/3, 6 y anexo de la ley 26.417). A partir de ello, la ANSeS ha publicado periódicamente los índices de movilidad y actualización (resoluciones 65/09, 135/09, 130/10, 651/10, 58/11, 448/11, 47/12, 327/12 y 30/13). A su vez, a través de las resoluciones 298/08 y 135/09 el organismo utilizó índices análogos a los de la ley 26.417 para actualizar remuneraciones a partir del mes de octubre de 2004 -aunque para la determinación de beneficios concedidos a partir del año 2008 y 2009, respectivamente-.
Por último, la cámara no pudo soslayar que la elección del método de actualización requiere tener en cuenta el carácter solidario del sistema de reparto previsto en la ley 24.241 y del actual Sistema Integrado Previsional Argentino. En el marco de un régimen de esas características, corresponde ser deferentes -siempre que ello no afecte derechos constitucionales-a la autoridad encargada de velar por la aplicación equitativa del régimen y por la sustentabilidad del sistema. Esa autoridad es quién debe determinar cuál es el índice correspondiente que permite resguardar los derechos de los jubilados, en forma generalizada y en condiciones de igualdad, con los recursos previsionales existentes. Esta atribución del Poder Legislativo y de la autoridad de aplicación fue reconocida por la Corte Suprema en Fallos: 329:3089. Esta consideración obligaba al tribunal a quo a ponderar, al menos, los parámetros fijados en la ley 26.417.
En suma, el a quo ordenó la actualización de las remuneraciones percibidas hasta la obtención del beneficio en el año 2004 mediante la utilización del ISBIC con la sola remisión a la doctrina del fallo “Elliff” donde no se resolvió esa cuestión; sin justificar su aplicación a un período de tiempo posterior al previsto en la resolución 140/95 ni su conveniencia y razonabilidad para la resolución del caso bajo estudio; y sin ponderar los parámetros utilizados más recientemente por la ley 26.417. Ello lleva a su descalificación como sentencia jurídicamente válida.
-VI-
Por último, la sentencia apelada también debe ser dejada sin efecto en cuanto dispuso la movilidad de la “prestación compensatoria” y la “prestación adicional por permanencia” a partir de la fecha de concesión del beneficio de acuerdo con las pautas del caso “Badaro”. En esa oportunidad, el Tribunal declaró la inconstitucionalidad el art. 7 de la ley 24.463 y ordenó el reajuste de las prestaciones del haber jubilatorio del señor Badaro mediante la utilización del nivel general del índice de salarios elaborado por el INDEC para el periodo comprendido entre enero de 2002 y diciembre de 2006.
Por un lado, el tribunal a quo aplicó en forma automática el criterio de movilidad fijado por la Corte en el caso “Badaro”, desatendiendo el propio texto de la sentencia en la que fundó su decisión. En efecto, en aquel precedente, la Corte explícitamente puntualizó que “en cuanto a la proyección de [lo que allí decidía] sobre la numerosa cantidad de pleitos en los que se debaten controversias similares, cabe recordar que las consideraciones expuestas en el presente fallo en torno al ajuste de la prestación del actor por el período reclamado se limitan únicamente al caso concreto reseñado: ese es el acotado ámbito de debate traído en esta oportunidad a conocimiento del Tribunal” (v. considerando 23°).
De acuerdo, entonces, con los términos de la sentencia dictada en los autos “Badaro”, la doctrina de ese precedente no instituye una regla general aplicable a todos los casos. Por el contrario, se trata de una decisión individual, sensible a las particularidades del planteo concreto del actor en aquel proceso.
Por otra parte, la aplicación de la doctrina del fallo “Badaro” presupone que los hechos del caso actual son análogos -en todo aspecto que sea jurídicamente significativo- a los que dieron lugar al precedente. Sin embargo, en el sub lite, las circunstancias del caso son diversas de las que determinaron esa decisión de la Corte. En efecto, el criterio que la Corte fijó en el precedente “Badaro” -en particular, en la sentencia registrada en Fallos: 330:4866- tuvo en miras las circunstancias de hecho que afectaban al actor en ese proceso, quien era beneficiario de un haber jubilatorio otorgado al amparo de la ley 18.037 al menos desde el año 1991 (cf. considerando 1º Fallos: 329:3089) y que su jubilación no había sido adecuadamente actualizada a partir de la crisis económica del año 2002 y hasta el año 2006. El presente caso difiere del precedente citado en tanto el señor Quiroga obtuvo su beneficio jubilatorio en el marco de la ley 24.241 hacia fines del año 2004 (fs. 17). De ahí que la aplicación de esa doctrina no podía ser realizada en forma mecánica, sino que, al menos, exigía determinar que esas diferencias no eran relevantes.
A su vez, no puede perderse de vista que la Corte adoptó esa decisión en un contexto normativo distinto, donde no regía una ley de movilidad que atendiera en condiciones de igualdad los derechos de todos los jubilados. En cambio, al momento de dictarse la sentencia aquí recurrida, el Congreso de la Nación había sancionado la ley de movilidad de las prestaciones del régimen previsional público – ley 26.417- en uso de las atribuciones, que la Corte Suprema le había reconocido en la primera decisión recaída en el caso “Badaro” (Fallos 329:3089). Sin embargo, el a quo hizo lugar a la pretensión sin tener en cuenta ese marco regulatorio y soslayando los principios y fines del sistema de reparto y, en particular, del régimen de movilidad creado por la ley 26.417. Este mecanismo fue instaurado con el objetivo de mantener una razonable proporcionalidad entre los salarios de actividad y los haberes de retiro, a la vez de asegurar la sustentabilidad intertemporal del sistema previsional argentino (cf. Mensaje de elevación del proyecto de ley 26.417, Revista La Ley, “Antecedentes Parlamentarios”, año XVI, nro. 5, junio de 2009, pág. 18).
Por ello, el coeficiente de reajuste del haber previsional allí previsto se calcula aplicando el índice general de salarios y el índice de remuneraciones imponibles promedio de los trabajadores estables -para atender a la proporcionalidad del haber- y se lo compatibiliza con el nivel de recursos tributarios con que cuenta el sistema, con el fin de promover su sustentabilidad intertemporal (cf. artículos 1 /3, 6 y anexo de la ley 26.417). De este modo, ese régimen contempla el derecho a la movilidad de los beneficiarios en armonía con la naturaleza solidaria y con la sustentabilidad del sistema previsional.
En definitiva, la decisión del a quo hizo lugar a la pretensión aplicando una pauta de movilidad fijada judicialmente para otro caso, soslayando el impacto de su decisión en la sustentabilidad del sistema y prescindiendo de las normas dictadas por la autoridad pertinente sobre la movilidad de las jubilaciones. La falta de ponderación de ese tipo de consideraciones decisivas conlleva inexorablemente a su invalidez por aplicación de la doctrina de la Corte en materia de arbitrariedad de sentencias.
-VII-
Por todo lo expuesto, opino que se debe declarar procedente el recurso extraordinario, dejar sin efecto la sentencia apelada y mandar a que, por quien corresponda, se dicte una nueva con el alcance indicado.
Buenos Aires, 20 de agosto de 2013
ALEJANDRA MAGDALENA GILS CARBÓ
ADRIANA N. MARCHISIO
Prosecretaria Administrativa
Procuración General de la Nación
Fuente: Errepar