La Corte Suprema rechazó un planteo de la empresa Axion Energy (ex Esso) y falló a favor del municipio bonaerense de Quilmes, al que le reconoció la facultad de fijar una tasa por inspección de seguridad e higiene sobre la base de los ingresos brutos del contribuyente siempre y cuando el resultado no sea “irrazonable”, “desproporcionado” o “disociado” de los servicios prestados por la comuna.
En el caso “Esso Petrolera Argentina S.R.L. y otro c/ Municipalidad de Quilmes s/ acción contencioso administrativa”, la actora había iniciado la demanda a fin de que se resolviera la procedencia del cobro de la tasa de inspección de seguridad e higiene (TISH) del municipio demandado, que la empresa pagó por dos estaciones de servicio entre 1996 y 2002, con fundamento en la ausencia del servicio retribuido, en el excesivo costo de la misma, en la interpretación del tercer párrafo del art. 35 del Convenio Multilateral (CM), y el acrecentamiento del 100% de la base imponible del impuesto sobre los ingresos brutos atribuible a la provincia para aquel municipio donde el contribuyente tenga un local habilitado.
La petrolera sostuvo que la postura del municipio resultaba ilegítima porque liquidaba la tasa computando los ingresos originados en otros municipios de la provincia de Buenos Aires donde Esso no tenía locales o establecimientos habilitados ya que la tasa no se originaba en una efectiva prestación de un servicio municipal y existía una desproporción entre el monto de la tasa y el costo del servicio.
Subsidiariamente, planteó la inconstitucionalidad del referido artículo 35 del Convenio Multilateral. Tachó de irrazonable que el poder tributario municipal pudiera desbordar su jurisdicción territorial incluso en el modo de calcular las bases imponibles dirigidas a cuantificarlo. A su vez, consideró violatorio del derecho a la igualdad que pudieran crearse dos categorías de contribuyentes: unos cuya actividad se reduce al municipio y otros cuyos ingresos se generan en otros municipios.
La Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires (SCBA) rechazó la demanda. Señaló que se discutía el cálculo de la base imponible y que se debía computar en esta no sólo ingresos brutos originados en Quilmes sino también en los otros municipios aunque no existieran establecimientos habilitados de ESSO, de conformidad con la inteligencia que le asigna al tercer párrafo del art. 35 del CM.
Por otra parte, desestimó la pretensión de Esso en cuanto a la ilegitimidad del tributo en razón de que el monto a pagar no coincidía con el costo del servicio pues era jurisprudencia de ese tribunal que la facultad de los municipios bonaerenses para crear y exigir el pago de la TISH era indudable (según la Constitución de la Provincia y la ley orgánica de las municipalidades), sin que tales normas hubieran sido impugnadas. Finalmente, apuntó que no existen normas que obligasen a que las tasas guarden proporcionalidad entre el costo del servicio y el monto del gravamen.
Destacó, además, que existió una efectiva prestación del servicio y descartó que la tasa fuese desproporcionada.
Además, remarcó que la petrolera tenía dos locales habilitados en el municipio por lo que se encontraba alcanzada por la tasa, y que la circunstancia de que no concurriesen otros municipios que pretendieran cobrar la TISH no desplazaba la posibilidad de gravar en un 100% los ingresos provinciales.
El fallo de la Corte Suprema
La empresa planteó un recurso extraordinario federal que fue denegado por la Suprema Corte provincial; lo que obligó a la empresa ir a la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
La Corte convocó a una audiencia púbica de la que participaron la empresa, la municipalidad y distintos amicus curiae, como la Federación Argentina de Municipios (FAM), intendentes peronistas y opositores, los empresarios de la Coordinadora de las Industrias de Productos Alimenticios, la Confederación Argentina de la Mediana Empresa (CAME) y el gobierno bonaerense, entre otros.
Los jueces Juan Carlos Maqueda y Horacio Rosatti, con los votos concurrentes de los jueces Ricardo Lorenzetti y Elena Highton de Nolasco, confirmaron la decisión de la Suprema Corte bonaerense. El juez Carlos Rosenkrantz se excusó y no votó ya que la empresa fue cliente de su bufete de abogados cuando él se desempeñaba en el ámbito privado.
En el voto de Maqueda y Rosatti se fijaron los lineamientos a los que se encuentran sujetas las tasas municipales. Consideraron que el costo del servicio cuestionado no era suficiente para descalificar la tasa objetada y convertirla en un tributo constitucionalmente inválido.
Sostuvo que la atribución de los municipios para crear una tasa, se encuentra sujeta a las siguientes pautas:
a) la definición clara y precisa del hecho imponible y la individualización de los servicios o actividades que se ofrecen;
b) la organización y puesta a disposición del servicio al contribuyente, pues de lo contrario el cobro carecería de causa importando un agravio al derecho de propiedad; y
c) la adecuada y precisa cuantificación del tributo (base imponible, alícuota, exenciones y deducciones), debiendo para ello la autoridad fiscal ponderar prudencialmente, entre otros parámetros, el costo global del servicio o actividad concernido y la capacidad contributiva.
El voto concluyó que “no existen reparos de índole constitucional para recurrir a los ingresos brutos del contribuyente como indicador de capacidad contributiva y factor para el cálculo de la base imponible de un tributo como el considerado en autos, en tanto ello no derive en resultados irrazonables, desproporcionados y disociados de las prestaciones directas e indirectas que afronta el municipio para organizar y poner a disposición el servicio”.
En tanto, el voto de Lorenzetti destacó el rol del municipio en el sistema federal argentino y la necesidad de que éste pueda contar con recursos para cumplir con sus fines, respetando así el concepto de suficiencia financiera
Sin embargo, agregó que el incumplimiento de la coparticipación entre la Nación, las Provincias y los municipios pueden distorsionar todo el sistema federal desembocando en una sobrecarga tributaria hacia los contribuyentes. En este punto, instó a un debate parlamentario.
“La tasa municipal es una suma dineraria que debe tener una vinculación razonable con el costo del servicio, con el territorio en el que se lo presta, que puede tener una referencia a la capacidad contributiva y para cuyo cobro alcanza con la organización y puesta a disposición del particular, sin que este pueda rehusar su pago por no hacer uso o no tener interés en él. En el presente caso, no se ha probado la violación de estos principios”, concluyó Lorenzetti.
Por su parte, Highton sostuvo que, en lo que hace a la interpretación del artículo 35 del convenio, se menciona que se trata de una norma de derecho público local, cuestión ajena a la instancia extraordinaria, ya que está reservada a los jueces de la causa.
Sobre la arbitrariedad respecto de la interpretación que han hecho los jueces, menciona que dicho supuesto es de carácter excepcional, el cual ocurre en supuestos de apartamiento inequívoco de la solución normativa o absoluta carencia de fundamentación, circunstancia la cual, no sucede en autos. La circunstancia de que no concurran otros municipios no desplazaba la posibilidad de gravar en un 100% los ingresos provinciales.
Para la magistrada, la petrolera no logró demostrar que dicha interpretación constituya un supuesto de arbitrariedad que justifique la intervención de la Corte Suprema, ya que se trata meramente de un desacuerdo con lo decidido.
En cuanto al planteo de inconstitucionalidad, entendió que fue genérico y escueto. Por último, en cuanto a la efectiva prestación del servicio, entendió que se trataba de cuestiones de hecho y prueba, ajenas a la instancia extraordinaria, sin haberse demostrado arbitrariedad. Independientemente a ello, tuvo por acreditada en las instancias anteriores la efectiva prestación y que dicha circunstancia no fue desvirtuada por al recurrente.
Necesidades de financiamiento
Silvia E. Marrama, en un artículo publicado en Temas de Derecho Administrativo de la editorial Erreius, indicó que “las necesidades de financiamiento de los municipios argentinos son reales e incuestionables, en particular a partir de la consolidación del proceso de descentralización de los servicios públicos y el consiguiente aumento de funciones a desempeñar sin la correspondiente asignación de recursos”.
“Si bien la referida descentralización es una aplicación del principio de subsidiariedad del Gobierno central, en cuya virtud son las provincias y, en su caso, los municipios los que deben cubrir la gestión pública que no se requiere del Estado Nacional, ello debe encontrar su correlato en la suficiencia de recursos para costear los servicios públicos a prestar, correlato exigido por mandato constitucional”, agregó.
En efecto, explicó que “el artículo 75, inciso 2), establece que el régimen de coparticipación de impuestos debe asegurar una distribución entre los niveles de gobierno “en relación directa con las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas”. Y esta correlación no debe darse a modo de dependencia económica, que se configura cuando la asignación de recursos y distribución de ingresos no asegura el ejercicio autónomo y coordinado -no subordinado- de las competencias locales”.
“Los principales enemigos del federalismo son, a mi juicio, los diversos tributos directos establecidos por la Nación en forma inconstitucional y la caduca ley de coparticipación de impuestos, de cuyas obligaciones legales -asumidas en su nombre por las provincias- las municipalidades no pueden apartarse frontalmente debido a que participan de la distribución secundaria de lo recaudado en virtud de este régimen”, entendió el especialista.
En ese contexto, agregó que “los municipios utilizan subterfugios tales como el de nominar como tasas lo que en realidad son impuestos, incurriendo así en una doble imposición que perjudica la creación de riqueza, cuya promoción es una de las finalidades que Alberdi asigna al gobierno”.
“La asiduidad con que los municipios utilizan estas estrategias debería motivar, además de la sanción de la rezagada nueva ley de coparticipación -conforme al mandato de la cláusula transitoria sexta de la reforma constitucional de 1994-, una reflexión jurídica y política más profunda sobre la necesidad de derogación de ciertos tributos directos por tiempo determinado instituidos por el Estado Nacional -cuyas prórrogas sucesivas los han tornado permanentes-, y sobre el alcance de las potestades tributarias municipales como fuente de obtención de recursos para afrontar sus genuinas funciones a la luz del principio de subsidiariedad”, concluyó.