La historia reciente de Argentina acumula en un breve lapso temporal una sucesión de consensos fiscales. En cada uno se renuevan intenciones de coordinación y articulación de políticas tributarias entre Nación y provincia, se asumen compromisos comunes y se fijan lineamientos a seguir de sensible impacto en las arcas provinciales, estrechamente relacionados con la coparticipación. Las repercusiones versan también de relevancia para los contribuyentes, toda vez que se encuentra en juego la carga impositiva y la presión fiscal.
Por MARÍA JOSÉ DARO
El origen cercano, en lo que es hoy una quinta edición, podemos fijarlo en la ley 27429 publicada en Boletín Oficial del 2 de enero 2018, cuando representantes de Nación y de las jurisdicciones provinciales (salvo San Luis) firmaban el primer Consenso. Por esos años, en complemento de la reforma tributaria del 2017, se proponía reducir la presión fiscal bajo supuestos de proyección de crecimiento económico. Se buscaba armonizar las estructuras tributarias, con el fin de promover el empleo, la inversión y el desarrollo, con el espíritu de arribar a políticas uniformes. Los antecedentes más antiguos de experiencias similares nos ubican en la década del 90 y el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento.
Sucedieron a la primera nuevos compromisos y junto a ellos nuevos incumplimientos y suspensiones de lo convenido, plasmados en leyes 27469, 27542, 27634. Por estos días, un nuevo acuerdo, donde entre otras cuestiones se conviene dejar atrás y sin efecto obligaciones antes asumidas, siendo el primero de los “compromisos comunes”: “Decimosexta: las partes acuerdan dejar sin efecto las obligaciones asumidas en materia tributaria provincial establecidas con anterioridad a través de los Consensos Fiscales suscriptos en fecha 16 de noviembre de 2017, 13 de setiembre de 2018, 17 de diciembre de 2019 y 4 de diciembre de 2020, teniendo únicamente como exigibles aquellas cuyo cumplimiento se haya efectivizado a la fecha de la firma del presente Consenso, así como las que surgen expresamente de lo estipulado en el mismo”.
Año tras año se ha utilizado este instrumento de administración tributaria para articular políticas entre quienes participan de la firma. Para destacar, cada anuncio está impregnado de buenas voluntades, se aspira a alcanzar un marco de estabilidad jurídica que garantice la armonización tributaria o se aguarda obtener la reducción gradual de diferencias de desarrollo que presentan las distintas regiones de nuestro país. Cada experiencia enfatiza tres términos: inversión, empleo y crecimiento.
Ahora bien, el largo camino recorrido de acuerdos, pactos y consensos, de abundantes normas, jurisprudencias y de un incansable aporte que la doctrina hace al estudio del federalismo de Argentina, nos encuentra en cada oportunidad de publicación -a profesionales y contribuyentes- teniendo que desechar cualquier tipo de planificación impositiva basada en viejos consensos, y cada fin de año nos mantiene expectantes de la publicación del nuevo texto y en una especie de “recalculando” constante.
Bastará con recordar y poner en ejemplo las industrias de Argentina, a modo de graficar lo ocurrido. Sus planes de corto y mediano plazo a mediados de 1993 celebraban y confiaban en los lineamientos del Pacto II que nos decía: “Modificar el impuesto a los ingresos brutos, disponiendo la exención de las actividades que se indican a continuación … e) Producción de bienes (industria manufacturera), excepto los ingresos por ventas a consumidores finales que tendrán el mismo tratamiento que el sector minorista…”, y con entusiasmo proyectaban la eliminación del distorsivo impuesto.
No llegando a coronar la planificación fiscal basada en un acuerdo federal que lleva más de 25 años de suspensiones, debieron sin más ajustar y justificar desvíos. A fines del año 2017, nuevamente la confianza en lo acordado se reflejaba en presupuestos con el progresivo descenso de las alícuotas para los años por venir, que culminaban con hacer desaparecer la carga del impuesto. Pronta y bruscamente también debieron desechar esas proyecciones y rehacerlas, sometidos en el alto grado de incertidumbre que genera una historia de incumplimientos y suspensiones que se repite.
Al turno de acordar pautas relativas al año 2022 y en lo que al impuesto sobre los ingresos brutos refiere, la reciente edición nos sorprende con un novedoso primer inciso en la Segunda Parte referida a compromisos. El escrito prontamente difundido nos dice en el párrafo al que refiero:
“Compromisos en materia tributaria. Segunda: con relación al impuesto sobre los ingresos brutos, las Provincias y la CABA se comprometen a: a. Determinar que el hecho imponible de este impuesto alcanza al ejercicio habitual y a título oneroso -lucrativo o no- en las jurisdicciones provinciales y en la CABA del comercio, industria, profesión, oficio, negocio, locaciones de bienes, obras o servicios, o de cualquier otra actividad independientemente de la naturaleza del sujeto que la preste y el lugar donde se realice (zonas portuarias, espacios ferroviarios, aeródromos y aeropuertos, terminales de transporte, edificios y lugares de dominio público y privado y todo otro de similar naturaleza). El impuesto recaerá sobre actividades realizadas por sujetos que tengan un nexo jurisdiccional con la jurisdicción de que se trate” .
(el destacado nos pertenece)
Novedoso, porque, a simple vista, nos habla de un compromiso de “determinar que el hecho imponible de este impuesto alcanza…”, pasando a brindar los lineamientos ¿nuevos?, que se apartan de la vigente ley 23548 de coparticipación federal. Sorprendente, por cuanto asombra que encuentren necesario comprometerse a determinar un hecho imponible de un impuesto al que ya adhirieron hace tantos años. No es en vano recordar que la adhesión de las provincias importó aceptar la ley sin limitaciones ni reservas.
La oración final del párrafo citado no pasa desapercibida en su lectura detenida. ¿Es acaso necesario comprometerse a no alcanzar actividades donde no se verifica un nexo jurisdiccional con la jurisdicción? Nótese que confirma que el impuesto recaerá sobre actividades que tengan un nexo jurisdiccional con la jurisdicción. Ahí cabe interrogarnos si es que al hablar de nexo refiere al sustento, que, naturalmente, toda provincia debe tener para alcanzar actividades de un sujeto.
Si “nexo jurisdiccional” igual a “sustento territorial”, no habría mayores consecuencias, firman y asumen el compromiso de no alcanzar lo que no pueden alcanzar. Ahora bien, si mediante el novedoso “nexo jurisdiccional” se pretende flexibilizar o ampliar el concepto de “sustento territorial”, no es más que un intento de modificación al régimen vigente. Excede el análisis de este artículo, pero confirmamos que de la lectura del párrafo siguiente a la polémica oración se asoman las respuestas. Los cañones apuntan a la “presencia digital”, el concepto de nexo amplía el tradicional sustento y pretende así modificar las reglas, de un modo que se anticipa cuestionable.
¿Cuál es el fundamento que guía comprometerse a un nuevo hecho imponible del impuesto?
Renovamos y sumamos dilemas. En lo sucesivo nos veremos inmersos en dirimir si este nuevo consenso ha sido un instrumento legal o la vía correcta para modificar los lineamientos ya comprometidos en la citada ley convenio que tuvo oportunamente adhesiones unánimes sin limitaciones ni reservas.
¿Qué nos dice la vigente ley de coparticipación?
“En lo que respecta a los impuestos sobre los ingresos brutos, los mismos deberán ajustarse a las siguientes características básicas: recaerán sobre los ingresos provenientes del ejercicio de actividades empresarias (incluso unipersonales) civiles o comerciales con fines de lucro, de profesiones, oficios, intermediaciones y de toda otra actividad habitual excluidas las actividades realizadas en relación de dependencia y el desempeño de cargos públicos…”.
En aquel primer consenso del 2017 chocábamos con un firme compromiso común de Nación y provincias de “consensuar una nueva ley de coparticipación federal de impuestos en el marco de la Comisión Federal de Impuestos que, cumpliendo con el mandato constitucional, esté basada en las competencias, servicios y funciones de cada jurisdicción, contemple criterios objetivos de reparto y logre las metas de solidaridad, equidad y de alcanzar un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades”.
En fin, una vez ratificado por las Legislaturas provinciales el nuevo pacto, lo dicho no es más que historia y uno de los tantos puntos convenidos e incumplidos, ya sin efectos por estos días.
Ponerse de acuerdo en una “nueva ley de coparticipación federal de impuestos” quizás es de las mayores utopías en torno del federalismo de Argentina. A la luz del párrafo transcrito anteriormente, anticipado del texto del reciente acuerdo (27/12/2021) -que se encuentra oficialmente anunciado y firmado por 23 jurisdicciones -, nos preguntamos: ¿se pretende ampliar o modificar la ley vigente? De la simple lectura así parece, al menos en aquellas características básicas en lo que al hecho imponible del impuesto sobre los ingresos brutos refiere.
¿Cuestionable no? De una forma silenciosa y hasta pretendiendo pasar por inadvertido, presenciamos el intento de modificación del régimen vigente, al comprometerse y ¿autorizarse? para alcanzar los ingresos provenientes de actividades: lucrativas o no. Adicional, se hace uso de la oportunidad para incorporar el término “título oneroso”, ignorando incasables aportes doctrinales que abundan en la debida distinción de lucro y onerosidad y haciendo caso omiso a sendas jurisprudencias en igual sentido.
Frente a esto consultarnos: ¿es la firma del Consenso por parte de algunas jurisdicciones suficiente para modificar los límites comprometidos por todas ellas en la ley de coparticipación? Recordemos que no ha participado de la firma la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
En valiosos análisis del derecho tributario intrafederal nos acercamos a la respuesta: “La adhesión de las provincias a la LCF ha implicado una verdadera autolimitación al poder tributario provincial, tendientes a establecer un piso de pautas comunes que deben ser respetados por los Estados locales. Su apartamiento o incumplimiento resultará una violación a dicha ley”.
La doctrina en cita reseña el reciente fallo de la CSJN “Prov. de E. Ríos c/EN s/acción declarativa de inconstitucionalidad. Incidente de medida cautelar” nos dice la especial jerarquía de estas normas (ley de coparticipación federal y Pacto Fiscal) y la ubican gravitando por sobre las normas locales, destacando especialmente que no se admite la derogación unilateral. Bajo el título “Su modificación. Pactos parciales alcances” plantean como interrogante si es que la modificación puede realizarse mediante acuerdos parciales de algunas de las partes. Al respecto concluyen: “Entendemos que los acuerdos parciales no pueden modificar el régimen general, sin perjuicio de ello entendemos que las modificaciones acordadas generan efectos entre las partes”.
El documento actual pretende modificar (sin firma y adhesión unánime) el alcance del impuesto sobre los ingresos brutos extendiéndose al campo de actividades no lucrativas, alcanzar simplemente lo oneroso. Anticipamos que enciende mayores desafíos de investigación del federalismo y posiblemente amplíe los numerosos litigios que la materia hoy ya tiene. Recordemos que, desde la adhesión sin reservas a la coparticipación hasta la fecha de este nuevo consenso, la situación ya desbordaba la ley convenio. Cada Código Fiscal dispone el alcance del hecho imponible y refiere a ingresos de actividades con o sin fines de lucro y solo contienen morigeraciones del exceso con variadas exenciones.
Lo actual suena algo así como “nos comprometemos a mantener el hecho imponible fuera de los lineamientos… tal cual siempre estuvo”, parece más que un compromiso, es una autorización hacia ellas mismas (las provincias) de extralimitarse en el alcance del impuesto sobre los ingresos brutos. En otras palabras, una “autoautorización” a traspasar los lineamientos adheridos y plenamente vigentes. A modo de reflexión, tan solo habiendo analizado un párrafo novedoso del último acuerdo, cabe expresar la preocupación de profesionales y contribuyentes que cada año aguardan “El Consenso” con alto grado de incertidumbre, y perciben el uso de este recurso de administración tributaria fuera de los fines y objetivos que deben primar: inversión, empleo y crecimiento. La historia acumula ya demasiados compromisos en la búsqueda de un marco de estabilidad jurídica y si a cada uno de esos logros lo sucede una “suspensión” no parece más que estarse borrando con el codo aquello escrito con la mano.
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