Leopoldo O. Burghini
El presente tiene por objeto comentar el fallo dictado por la Sala J de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil en los autos “Confederación Argentina de la Mediana Empresa c/IGJ 358764/9155547 s/recurso directo a Cámara”.
El fallo que comentamos es breve, pero importante, porque interpreta el alcance de las facultades de contralor permanente sobre las asociaciones civiles, que el Código Civil y Comercial de la Nación (en adelante, CCyCo.) le otorga a las autoridades competentes, en el caso de marras a la Inspección General de Justicia (en adelante, IGJ).
En efecto, el fallo de la Cámara convalida las facultades de la IGJ para suspender la convocatoria a asamblea, cuando aquella es realizada por el órgano de administración en violación de los derechos de los asociados, en particular el derecho de información.
I – Los hechos
El recurso judicial tiene su origen en la resolución 381 dictada por IGJ tres expedientes, que fueron unificados(1).
En el primero de los expedientes, ante la denuncia de violación de su derecho de información (denegatoria de acceso a los estados contables a considerar) presentada por uno de los miembros del Consejo Directivo de la Confederación Argentina de la Mediana Empresa (en adelante, CAME o Confederación), que fuera constatada de manera sumaria por la IGJ, esta suspendió la convocatoria a la reunión virtual del Consejo Directivo, que debía tratarlos y, consecuentemente, convocar a asamblea(2).
Posteriormente, el mismo consejero amplió su denuncia solicitando la suspensión de la convocatoria a asamblea para designar autoridades, que había sido dispuesta por el Consejo Directivo en una reunión virtual realizada en franca violación a la resolución previa de la IGJ, que estableciera la suspensión.
En un segundo expediente, otro Consejero Titular solicitó a la IGJ que dispusiera la ineficacia y declarase la nulidad absoluta e insanable de la reunión del Consejo Directivo que había convocado a asamblea y, consecuentemente, la suspensión a la Asamblea.
La solicitud se basaba en el incumplimiento de la suspensión previa dispuesta por la IGJ, la violación de distintas normas estatutarias y la imposibilidad material de celebrar la Asamblea en tanto, con motivo de las medidas de aislamiento dispuestas por el Estado Nacional, no se encontraban garantizados los servicios notariales que permitieran acreditar la personería de los asociados.
En un tercer expediente, se presentaron los representantes de un asociado a la Confederación, denunciando que su representada había sido indebidamente cesanteada por aquella y solicitaron que se levantara la cesantía y, además, se suspendiera la asamblea convocada por el Consejo Directivo de la Confederación.
En ese marco, la IGJ evaluó la regularidad de la convocatoria a asamblea dispuesta por el Consejo Directivo de la Confederación, destacando que la resolución que ella adoptara no importaba pronunciamiento alguno sobre las denuncias interpuestas, las cuales serían resueltas luego de la correspondiente sustanciación y el efectivo ejercicio del derecho de defensa por parte del denunciado.
En su evaluación, la IGJ entendió que:
i) existió un grave vicio de convocatoria a la reunión del Consejo Directivo al no enviar las circulares con la anticipación que prevé el Estatuto Social lo cual tornaba ineficaces las decisiones adoptadas en el seno del Consejo Directivo ilegítimamente convocado;
ii) existió un vicio en la convocatoria, porque de acuerdo a la interpretación del organismo la convocatoria para designar autoridades debía realizarse simultáneamente con la correspondiente al tratamiento de los estados contables y ésta estaba vedada por la resolución previa de la IGJ, que había suspendido la convocatoria a la reunión del Consejo Directivo que debía considerarlos;
iii) que la magnitud de la entidad involucrada, la dispersión territorial de sus asociados y los límites de la actividad notarial en el actual contexto epidemiológico, que impedía efectuar las certificaciones requeridas por el Estatuto a los efectos de oficializar listas de candidatos y acreditar personería para elecciones, constituían circunstancias que conspiraban contra la realización de un proceso eleccionario bajo principios democráticos, de pluralidad y transparencia por un lado, y contra el efectivo ejercicio del derecho de asociación libre consagrado en la Constitución Nacional y Tratados Internacionales con rango constitucional;
iv) la confederación no había dado cumplimiento a la obligación de comunicar a la IGJ la celebración de sus asambleas con quince días hábiles de anticipación, obstaculizando el control permanente que a la IGJ le corresponde efectuar sobre las asociaciones civiles registradas bajo su órbita.
Como corolario de todo ello, la IGJ dispuso, entre otros puntos:
i) declarar irregular e ineficaz a los efectos administrativos la reunión del Consejo Directivo de la CAME por la cual se convocaba a asamblea y
ii) suspender la convocatoria a Asamblea General Ordinaria de la CAME.
Esa resolución fue recurrida por la CAME, ante la Alzada, con suerte adversa.
II – El derecho
La CAME cuestionó las competencias de control de legalidad y de fiscalización de la IGJ, afirmando que carecía de la competencia legal y constitucional, así como de facultades jurisdiccionales, para declarar por sí y ante sí, la nulidad de una convocatoria a asamblea, sosteniendo que el ejercicio regular de la fiscalización no autoriza a que un funcionario público se inmiscuya en la libre elección de las autoridades de la entidad.
Por el contrario, la Cámara -recurriendo a la autoridad de la Corte Suprema de Justicia– entendió que la IGJ, en tanto organismo administrativo con función de policía social, cuenta con facultades para realizar actos jurisdiccionales en sede administrativa, estableciendo hechos y aplicando sanciones. Esos actos jurisdiccionales dictados en sede administrativa se encuentran sujetos a revisión judicial como condición de validez, lo que en el marco del caso concreto está previsto en el recurso directo ante la Cámara Nacional de Apelaciones (cfr. art. 16, L. 22315).
Para el Tribunal de Alzada, del recurso del artículo 16 de la ley 22315 se deriva que la materia de su objeto debe ser de naturaleza jurisdiccional, es decir, de una resolución que dirime un conflicto de intereses entre particulares, o entre un particular y el Estado.
Establecida la competencia de la IGJ para dictar resoluciones de carácter jurisdiccional en sede administrativa, la Cámara determina que la IGJ;
i) “se encuentra munida de las facultades y competencias necesarias para ejercer, de oficio o a petición de parte, sus legítimas funciones de fiscalización permanente de las entidades sujetas a su control, en ejercicio del poder de policía que la normativa le delega”;
ii) “no se ha explicitado porque no resulta de aplicación el artículo 6, inciso f), de la ley 22315, que establece que el órgano de control cuenta con la posibilidad de declarar irregulares e ineficaces a los efectos administrativos los actos sometidos a su fiscalización cuando sean contrarios a la ley, al estatuto o a los reglamentos, sin que dicha facultad se limite al mero control de la actividad de la asociación” y
iii) “cuando un acto de la entidad controlada se advierte contrario o lesivo de los derechos de los asociados, es susceptible de ser observado por la entidad fiscalizadora, en ejercicio del contralor que debe llevar a cabo para velar que las entidades que de ellas dependan cumplan con los fines para los que han sido autorizadas para funcionar, desde su constitución hasta su disolución”.
III – Breves consideraciones adicionales
De nuestra parte, a los argumentos vertidos por la Cámara, agregamos que:
i) El artículo 174 del CCyCo. dispone que las asociaciones civiles se encuentran sujetas al contralor permanente de la autoridad competente. Este contralor estatal, que constituye el poder de policía del Estado en el funcionamiento de las personas jurídicas(3):
a) está establecido en función de la existencia de un interés común o general comprometido(4) y se afinca en la necesidad de asegurar que los propósitos del estatuto sean efectivamente realizados(5) y de garantizar la transparencia y legalidad de los actos de los órganos societarios en el funcionamiento de la persona jurídica, lo que implica, entre otras cuestiones asegurar los derechos de los asociados (a participar en los distintos órganos, elegir autoridades, ser elegidos, etc.)(6);
b) corresponde durante toda la vida de la persona jurídica, desde su constitución hasta su liquidación(7) y
c) es un control de funcionamiento, que faculta al poder ejecutivo para declarar de oficio o a solicitud de parte la irregularidad e ineficacia de sus asambleas, para someter a las asociaciones civiles a control intensivo de veedores, para intervenirlas e, incluso, para disolverlas(8) (cfr. art. 164, CCyCo.).
De esa amplitud de facultades se deriva a maiores ad minus la facultad para suspender la convocatoria a asamblea cuando aquella violenta las normas estatutarias y perjudica el regular ejercicio de los derechos de los asociados.
ii) El artículo 174 del CCyCo. tiene una fuerte impronta fiscalista(9), lo que nos mueve a entender que, dado el interés público tutelado, las facultades del organismo administrativo de control deben ser interpretadas con amplitud.(10)
iii) El artículo 1710 establece el principio de prevención del daño, que es aplicable al Estado(11) e impone que éste actúe en consecuencia. En el caso bajo análisis, si la IGJ, en ejercicio de sus funciones de contralor permanente, contaba con facultades para declarar irregular e ineficaz a los fines administrativos la convocatoria a asamblea, porque aquella violaba los derechos de los asociados y así lo disponía, la derivación lógica de ello era suspender la convocatoria para evitar la producción del daño.
Notas:
(1) La resolución administrativa puede consultarse bajo el número 0000381 en el siguiente link: https://www.argentina.gob.ar/institucional-igj/resoluciones-particulares-varias
(2) Es interesante destacar un argumento de la IGJ. Sostuvo que, en una Confederación o Cámara, denegar los estados contables a un Consejero, además de violar su derecho de información, violenta el derecho de información de los asociados, porque los miembros del Consejo de Administración son representantes de los asociados
(3) Boretto, Mauricio: “Asociaciones civiles” – ED – Colección de Ebooks La persona jurídica
(4) Lorenzetti, Ricardo L.: “Código Civil y Comercial de la Nación. Comentado” – Ed. Rubinzal Culzoni – T. 1 – pág. 605
(5) Bueres, Alberto J. (Dir.): “Código Civil y Comercial de la Nación y normas complementarias. Análisis doctrinal y jurisprudencial” – Ed. Hammurabi – T. I – pág.711
(6) Alterini, Jorge H.: “Código Civil y Comercial comentado. Tratado exegético” – LL – 2ª ed. – T. I – pág. 1143
(7) Bueres, Alberto J. (Dir.): “Código Civil y Comercial de la Nación y normas complementarias. Análisis doctrinal y jurisprudencial” – Ed. Hammurabi – T. I – pág.711
(8) Cura, José M.: “Código Civil y Comercial de la Nación comentado” – LL – 2ª ed. – T. I – pág. 492
(9) Cura, José M.: “Código Civil y Comercial de la Nación comentado” – LL – 2ª ed. – T. I – pág. 492
(10) Favier Dubois, Eduardo M. (p.) y Favier Dubois, Eduardo M. (h.): “Los conflictos societarios en el ámbito de la Inspección General de Justicia” – DSCE – T. XXII – abril/2010
(11) Moro, Emilio F.: “Atar de manos al Registro Público frente a una eventual infracapitalización originaria en la SAS: cuando la prevención de daños (elevada a la estatura de principio general en el Código Civil y Comercial) deviene letra muerta (reflexiones sobre un desacierto palmario)” – Revista de las Sociedades y los Concursos – Ed. Fidas – Año 20 – 2019/1 – pág. 123. “La obligación de prevenir el daño resulta también aplicable al Estado, porque el art. 1710 del CCyC. impone a ‘toda persona’ dicha conducta”
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